AUSENCIA DE SALVEDADES EN ACUERDOS MODIFICATORIOS DEL CONTRATO ESTATAL Y RECLAMACIONES POSTERIORES – Sentencia de unificación de la Sección Tercera de 27 de julio de 2023 – Alcance de los acuerdos suscritos durante la ejecución contractual – Improcedencia de deducir renuncia tácita por ausencia de salvedades – Autonomía de la voluntad – Interpretación del contenido y finalidad de los acuerdos modificatorios por parte del juez – Estudio previo de si las partes regularon o zanjaron la controversia económica – Prohibición de exigir reservas expresas como requisito de procedencia de reclamaciones –Autonomía de la voluntad – Ley 80 de 1993 artículo 5 numeral 3 – Prohibición de condicionar las modificaciones a la renuncia de peticiones, acciones, demandas o reclamaciones
La Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación de 27 de julio de 2023, precisó que el juez del contrato no puede deducir del silencio una renuncia tácita, ni convertir la ausencia de salvedades en un requisito jurisprudencial de procedencia o prosperidad de una reclamación posterior. Sin embargo, ello no significa que la sola falta de reserva expresa baste para habilitar, sin más, el estudio de fondo de cualquier reclamación ulterior. La regla unificada parte de que los acuerdos modificatorios suscritos durante la ejecución del contrato también son expresión de la autonomía de la voluntad, de modo que corresponde al juez examinar su contenido y contexto para establecer si, por su texto, alcance y finalidad, las partes regularon, ajustaron o zanjaron la diferencia económica que luego se reclama. Solo cuando ese examen no revele una voluntad negocial en tal sentido resulta procedente avanzar al estudio de fondo.
La sentencia explica que esa conclusión descansa en dos pilares. El primero es el principio de autonomía de la voluntad, que impide atribuir al silencio el valor de una declaración dispositiva de derechos. Admitir lo contrario supondría conferir al silencio de una de las partes el efecto de producir reglas contractuales sin una manifestación de voluntad que las sustente. El segundo pilar es el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993, que prohíbe a las entidades estatales condicionar la adición o modificación del contrato a la renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas o reclamaciones por parte del contratista. Si la ley impide a la administración exigir ese resultado, el juez tampoco puede alcanzarlo por vía interpretativa mediante la exigencia de salvedades no previstas en el ordenamiento.
PRINCIPIO DE BUENA FE EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Sentencia de unificación de la Sección Tercera de 27 de julio de 2023 – Alcance de la buena fe objetiva en la ejecución contractual – Improcedencia de crear por parte del juez requisitos jurisprudenciales de prosperidad de las pretensiones – Inexistencia de la obligación de formular salvedades para reclamar posteriormente – Deber judicial de valorar la conducta de las partes y el material probatorio – Ley 80 de 1993 artículo 13 – Los contratos estatales se rigen por las disposiciones civiles y comerciales en materias no reguladas – Aplicación de del Código Civil artículo 1603 y del Código de Comercio artículo 871 –
La misma decisión de unificación precisó que el principio de buena fe objetiva no habilita al juez para crear por vía jurisprudencial requisitos de prosperidad de las pretensiones no establecidos en la ley, ni para instaurar cargas de comportamiento que terminen por impedir el estudio de fondo de los conflictos derivados de la ejecución del contrato estatal. Por el contrario, la buena fe impone al juzgador examinar la conducta real de las partes durante la ejecución, valorar el material probatorio disponible e indagar el alcance efectivo de los acuerdos celebrados, con el fin de determinar las responsabilidades que a cada una incumban.
Ese entendimiento es consistente con el régimen propio de la contratación estatal. En virtud del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado se rigen por las disposiciones civiles y comerciales pertinentes en las materias no reguladas especialmente por el estatuto contractual. De allí que resulten aplicables los artículos 1603 del Código Civil15 y 871 del Código de Comercio, conforme a los cuales los contratos deben ejecutarse de buena fe y obligan no solo a lo expresamente pactado, sino a todo lo que corresponde a su naturaleza. Sin embargo, ese principio no puede desnaturalizarse hasta convertirlo en una exigencia de “salvedades” como presupuesto de la reclamación posterior, toda vez que ni la Ley 80 ni el derecho común establecen esa consecuencia.
RECLAMACIONES POSTERIORES EN EL CONTRATO ESTATAL – Procedencia cuando el acuerdo modificatorio no regula la controversia – Interpretación contractual – Voluntad negocial – Silencio contractual – Estudio de fondo de la pretensión
La sentencia de unificación delimitó el papel que corresponde al juez del contrato, definiendo que no se trata de ignorar el contenido de los acuerdos modificatorios ni de prescindir de la interpretación contractual, sino de examinar, caso por caso, si del texto y del contexto del acuerdo se desprende que las partes, de manera expresa o inequívoca, regularon, ajustaron o zanjaron la diferencia que luego se reclama judicialmente. Solo cuando ese ejercicio hermenéutico revele que la controversia fue efectivamente clausurada por voluntad conjunta de los contratantes podrá concluirse que la pretensión posterior carece de sustento. Cuando el acuerdo guarda silencio sobre el asunto reclamado, sin que de sus cláusulas se desprenda intención de abandonarlo, el estudio de fondo es procedente.
INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Aplicación de normas civiles y comerciales – Intención real de los contratantes – Interpretación sistemática de las cláusulas –Ley 80 de 1993 artículo 13
En virtud del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, a los contratos estatales les son aplicables las disposiciones civiles y comerciales pertinentes en lo no regulado especialmente por el EGCAP. Por ello, resultan aplicables los artículos 1618 y 1622 del Código Civil, según los cuales debe atenderse a la intención real de los contratantes y las cláusulas deben interpretarse unas por otras, de modo que a cada una se le dé el sentido que mejor convenga al contrato en su conjunto.
PRÓRROGA DEL CONTRATO EN BENEFICIO DEL CONTRATISTA – Improcedencia del reconocimiento de sobrecostos por mayor permanencia en obra – Buena fe objetiva – Atrasos imputables al contratista – Costos de ejecución tardía
[…] debe precisarse que cuando una prórroga es concedida en beneficio del contratista —esto es, para que este supere o remedie atrasos que le son imputables—, las reglas de la buena fe objetiva impiden que quien obtuvo esa ventaja reclame después un sobrecosto derivado de su ejecución durante el período extendido, pues la mayor permanencia en obra, incluso si exigió un sobreesfuerzo en recursos y equipos, no sería en ese caso consecuencia de una carga impuesta por la entidad, sino del cumplimiento de obligaciones que debieron ejecutarse dentro del plazo original. Ello no depende de que el acuerdo modificatorio incorpore o no una cláusula expresa en el sentido de que la ampliación no genera costos adicionales, pues si la prórroga se celebra para permitir al contratista remediar atrasos que le son atribuibles, la buena fe le impone revelar al momento de solicitarla o convenirla, si la ejecución del nuevo plazo habrá de ocasionarle erogaciones extraordinarias. De no hacerlo, no resulta admisible que posteriormente pretenda presentar como perjuicio indemnizable lo que en realidad corresponde al costo de ejecutar en forma tardía las prestaciones que estaba obligado a cumplir oportunamente.
MAYOR PERMANENCIA EN OBRA – Acreditación de sobrecostos para el restablecimiento del equilibrio económico – Carga de la prueba – Perjuicios no se presumen – Relación causal con la prórroga contractual
La mayor permanencia en obra no genera por sí misma un derecho automático al restablecimiento económico del contrato, pues para que ese reconocimiento proceda es necesario demostrar que la prolongación del plazo, además de ser atribuible a la entidad contratante, produjo una afectación económica real para el contratista y que esta se tradujo en sobrecostos efectivamente asumidos durante el período adicional de ejecución. Por ende, son varios los elementos que se deben acreditar. No basta que la obra continuara por un lapso superior al inicialmente previsto, pues los perjuicios invocados no se presumen y su procedencia depende de que exista prueba suficiente de su realidad, de su cuantía y de su vínculo concreto con la extensión del contrato.
Bajo ese entendimiento, correspondía a la parte actora, conforme al artículo 167 del CGP, demostrar con precisión los hechos en los que funda su reclamación, lo cual supone acreditar que durante el período prorrogado se causaron erogaciones adicionales ciertas, efectivamente asumidas y debidamente cuantificadas, que guardan relación directa con la mayor permanencia en obra y no con la ejecución ordinaria del contrato. También implica acreditar que esos costos corresponden específicamente al lapso adicional y no al plazo originalmente pactado ni a meses posteriores, así como establecer que no se trata de gastos normales de la ejecución ya comprendidos en la estructura económica del negocio, en los precios unitarios pactados o en los mecanismos ordinarios de financiación, distribución de riesgos y administración previstos por las partes. Solo a partir de una demostración de esa naturaleza puede examinarse si el rubro reclamado tiene la entidad necesaria para ser reconocido a título de restablecimiento del equilibrio económico.
CONTRATO A PRECIOS UNITARIOS FIJOS – Costos directos – Costos indirectos – AIU – Mano de obra directa incorporada en los costos directos– Gastos administrativos – Pagos de nómina – Demostración que erogaciones no constituían la retribución ordinaria – No son carga adicional – Pliego de condiciones indicó que
[…] conviene precisar que en los contratos celebrados por el sistema de precios unitarios fijos, la estructura económica de cada APU comprende, por regla general, los costos directos de la actividad correspondiente, dentro de los cuales se incluyen los materiales, la mano de obra directa, el equipo y la maquinaria necesarios para su ejecución, así como, cuando hay lugar a ello, el transporte. A su turno, sobre esos costos directos se incorporan los costos indirectos, usualmente reflejados en el AIU, que comprenden la administración, los imprevistos y la utilidad del contratista. En ese esquema, la mano de obra que participa directamente en la ejecución de los ítems contratados no constituye, en principio, un gasto autónomo y adicional distinto del precio unitario, sino un componente ordinario de este.
Bajo esa lógica, cuando la parte actora incorpora dentro del rubro de “gastos administrativos” pagos de nómina correspondientes a trabajadores que intervienen de manera directa en la ejecución de los ítems contratados, no basta con allegar los comprobantes de egreso o las relaciones de personal, pues es necesario demostrar, además, que esas erogaciones no constituían la retribución ordinaria de actividades ya remuneradas a través de las actas de obra, sino que correspondían a una carga adicional efectivamente causada por la prolongación del contrato. De lo contrario, el reconocimiento pretendido no reflejaría un sobrecosto autónomo derivado de la mayor permanencia en obra, sino la reiteración de erogaciones que, en principio, ya se encuentran incorporadas en el precio unitario de las actividades ejecutadas.
En el caso concreto, emergen elementos suficientes para sostener que la mano de obra directa fue tratada, dentro de la economía del contrato, como parte de la estructura de precios unitarios, por cuanto: (i) el pliego dispuso que la oferta económica debía contemplar todos los costos directos, indirectos, impuestos, tasas, contribuciones y cualquier otra erogación necesaria para ejecutar el contrato, y agregó expresamente que el proponente debía considerar en su cálculo la disponibilidad de materiales y de mano de obra y asumir los sobrecostos derivados de errores en su determinación28; (ii) la matriz de riesgos asignó al contratista la carga de garantizar, por su cuenta y riesgo, los equipos mínimos, los insumos y la mano de obra para cumplir el cronograma, y aludió a la lista de insumos “puestos en los APU”, lo que confirma que la mano de obra formaba parte del costo ordinario de ejecución29; y (iii) en el Otrosí 1 se incorporó un cuadro de inversión titulado “materiales para compra y mano de obra”, donde la última aparece cuantificada como componente económico específico de los nuevos ítems eléctricos, lo que refuerza que ese concepto ya estaba internalizado en la estructura de precios y no era, prima facie, un gasto administrativo externo.
STAND BY DE MAQUINARIA – Requiere inactividad efectiva del equipo – Por causas atribuibles al contratante – Asunción del costo por parte del contratista sin recibir contraprestación – Improcedencia de inferirlo por la sola prórroga contractual – Disponibilidad improductiva por causas ajenas al contratista – Necesidad de prueba de la situación material
El reconocimiento de sobrecostos por stand by exige demostrar que determinados equipos —específicamente identificados— estuvieron físicamente presentes en la obra durante un período definido y documentado, sin posibilidad real de uso productivo, por una causa concreta imputable a la entidad contratante, y que durante ese lapso el contratista continuó asumiendo el costo real de disponibilidad de esos equipos sin recibir contraprestación en obra ejecutada. A esa demostración debe sumarse la acreditación del valor objetivo de la disponibilidad durante el período reclamado, pues sin ella no existe base cuantificable sobre la que fijar la indemnización.
[…]
El stand by no retribuye el simple transcurso del tiempo ni la mera prolongación del vínculo contractual, sino una situación material y excepcional de disponibilidad improductiva. En esa medida, su lógica económica no radica en que el equipo permanezca adscrito a la obra durante un plazo mayor, sino en que, pese a estar efectivamente disponible y generando un costo de tenencia o alquiler, no pueda ser utilizado en ningún frente de trabajo por causas ajenas al contratista. Por esa razón, una prórroga puede coexistir con escenarios muy distintos entre sí, como la intensificación de actividades pendientes, la redistribución de recursos entre frentes, la utilización parcial de algunos equipos o, solo eventualmente, la inmovilización de otros. De allí que no resulte admisible convertir la prórroga, por sí sola, en prueba de improductividad integral de la maquinaria, pues ello supone sustituir la demostración de una circunstancia fáctica concreta por una inferencia automática que desconoce la naturaleza misma del concepto indemnizatorio reclamado.
Detalles del documento | |
| Fecha | 28/05/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 74.181 |
| Demandado | Nación - Ministerio de Cultura |
| Actor | Carlos Fernando Córdoba Avilés y otros |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Mayo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de obra pública |
| Tema | Desequilibrio económico del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | AUSENCIA DE SALVEDADES EN ACUERDOS MODIFICATORIOS DEL CONTRATO ESTATAL Y RECLAMACIONES POSTERIORES, PRINCIPIO DE BUENA FE EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL, RECLAMACIONES POSTERIORES EN EL CONTRATO ESTATAL, INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, PRÓRROGA DEL CONTRATO EN BENEFICIO DEL CONTRATISTA, MAYOR PERMANENCIA EN OBRA, CONTRATO A PRECIOS UNITARIOS FIJOS, STAND BY DE MAQUINARIA |
| Restrictor | Sentencia de unificación de la Sección Tercera de 27 de julio de 2023, Alcance de los acuerdos suscritos durante la ejecución contractual, Improcedencia de deducir renuncia tácita por ausencia de salvedades, Autonomía de la voluntad, Interpretación del contenido y finalidad de los acuerdos modificatorios por parte del juez, Estudio previo de si las partes regularon o zanjaron la controversia económica, Prohibición de exigir reservas expresas como requisito de procedencia de reclamaciones, Ley 80 de 1993 artículo 5 numeral 3, Prohibición de condicionar las modificaciones a la renuncia de peticiones, acciones, demandas o reclamaciones, Existencia de contrato, Alcance de la buena fe objetiva en la ejecución contractual, Improcedencia de crear por parte del juez requisitos jurisprudenciales de prosperidad de las pretensiones, Inexistencia de la obligación de formular salvedades para reclamar posteriormente, Deber judicial de valorar la conducta de las partes y el material probatorio, Ley 80 de 1993 artículo 13, Los contratos estatales se rigen por las disposiciones civiles y comerciales en materias no reguladas, Aplicación de del Código Civil artículo 1603 y del Código de Comercio artículo 871, Procedencia cuando el acuerdo modificatorio no regula la controversia, INTERPRETACIÓN CONTRACTUAL, Voluntad negocial, Silencio contractual, Estudio de fondo de la pretensión, Aplicación de normas civiles y comerciales, Intención real de los contratantes, Interpretación sistemática de las cláusulas, Improcedencia del reconocimiento de sobrecostos por mayor permanencia en obra, Buena fe objetiva, Atrasos imputables al contratista, Costos de ejecución tardía, Acreditación de sobrecostos para el restablecimiento del equilibrio económico, Carga de la prueba, Perjuicios no se presumen, Relación causal con la prórroga contractual, Costos directos, Costos indirectos, AIU, Mano de obra directa incorporada en los costos directos, Gastos administrativos, Pagos de nómina, Demostración que erogaciones no constituían la retribución ordinaria, No son carga adicional, Pliego de condiciones indicó que, Requiere inactividad efectiva del equipo, Por causas atribuibles al contratante, Asunción del costo por parte del contratista sin recibir contraprestación, Improcedencia de inferirlo por la sola prórroga contractual, Disponibilidad improductiva por causas ajenas al contratista, Necesidad de prueba de la situación material |