GARANTIA DE SERIEDAD DE LA OFERTA – Protección del interés colectivo y patrimonio de entidades en procesos de contratación – Participación de los interesados – Solicitud de garantía – Ley 1150 de 2007 artículo 7 – Constitución de garantía de seriedad de la oferta Normatividad – Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.6 – Eventos de amparos – Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.9 – Condiciones bajo las cuales debe ser otorgada la garantía – Alcance – Deber de suscribir el contrato estatal –
[…] el proceso de formación del contrato estatal, a diferencia de lo que ocurre en la contratación entre particulares, es de imperioso cumplimiento el agotamiento de un procedimiento administrativo eminentemente reglado, en cuyo marco la entidad estatal debe escoger al contratista que colaborará en el cumplimiento de sus fines con sustento en las reglas previamente definidas en el pliego de condiciones. Como es natural, el adelantamiento de un procedimiento administrativo de esta envergadura conlleva para la entidad contratante riesgos que derivan del eventual incumplimiento de las ofertas que se presenten en el marco del procedimiento administrativo, por lo que el Legislador se vio compelido a proteger el interés colectivo y el patrimonio de las entidades estatales ante la ocurrencia de eventualidades que tuvieran la virtualidad de afectarlos. En ese sentido, impuso a los interesados en participar en el procedimiento de selección la obligación de acompañar su ofrecimiento con una garantía que lo respaldara, con el específico propósito de dejar a salvo a la entidad ante el incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato estatal.
[…]
[…] el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 reiteró la obligación a cargo de los proponentes de prestar garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos, al paso que determinó que la garantía exigida podía consistir en pólizas expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias o en cualquier otro mecanismo de cobertura del riesgo autorizado para el efecto. Aun cuando el Legislador no se ocupó de señalar las condiciones generales que debían ser incluidas en las garantías, los criterios que debían seguir las entidades para la exigencia de las garantías, ni la clase y niveles de amparo de los riesgos, lo cierto es que en el citado artículo 7 ejusdem dispuso que el Gobierno Nacional sería el encargado de reglamentar dichos aspectos específicos.
Fue así que el Gobierno Nacional expidió los Decretos 4828 de 2008, 734 de 2012, 1510 de 2013 y 1082 de 2015, siendo este último el que estaba vigente al momento en que se adelantó el procedimiento de selección. De hecho, el Decreto 1082 de 2015, que compiló la reglamentación contenida en el Decreto 1510 de 2013 en punto a las garantías exigidas en materia de contratación estatal, es el acto reglamentario que aun en la actualidad establece las condiciones bajo las cuales debe ser otorgada la garantía de seriedad del ofrecimiento, al igual que los riesgos que deben ser amparados por esta garantía.
En el anterior sentido, cabe señalar que el artículo 2.2.1.2.3.1.6. del Decreto 1082 de 2015 establece que la garantía de seriedad del ofrecimiento cubre la sanción derivada del incumplimiento de la oferta en varios escenarios, a saber: (i) la no ampliación de la vigencia de la garantía de seriedad de la oferta cuando el plazo para la adjudicación o para suscribir el contrato es prorrogado; (ii) el retiro de la oferta después de vencido el plazo fijado para la presentación de las ofertas; (iii) la no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario; y (iv) la falta de otorgamiento por parte del proponente seleccionado de la garantía de cumplimiento del contrato estatal. Por su parte, el artículo 2.2.1.2.3.1.9 ejusdem establece las condiciones bajo las cuales debe ser otorgada la garantía de seriedad del ofrecimiento al disponer que debe ser constituida desde la presentación de la oferta por un valor que ningún caso será inferior al 10% de la oferta, así como también que debe mantenerse vigente hasta la aprobación de la garantía de cumplimiento del negocio jurídico estatal.
Desde esta perspectiva, la Sala considera que la garantía de seriedad de la oferta constituye un mecanismo de caución exigido dentro del procedimiento de selección, cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los oferentes durante la etapa de formación del negocio jurídico estatal. Entre tales obligaciones destaca, de manera principal, la de suscribir el contrato una vez este ha sido adjudicado, punto en el cual conviene precisar que dicha obligación tiene su fuente en el acto administrativo de adjudicación, el cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, reviste de un carácter irrevocable y genera efectos vinculantes tanto para la entidad contratante como para el oferente adjudicatario. En consecuencia, una vez producida la adjudicación, ambas partes deben concurrir al perfeccionamiento del contrato dentro del término previsto en el pliego de condiciones, salvo que sobrevenga una circunstancia que lo impida, caso en el cual corresponderá a la entidad contratante analizar si dicha circunstancia constituye una causa legítima y suficiente que justifique el incumplimiento del deber de comparecer a la celebración del negocio jurídico estatal.
INCUMPLIMIENTO INJUSTIFICADO PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO ESTATAL – Efectividad de garantía – Alcance indemnizatorio – Ley 80 de 1993 articulo 30 numeral 12 – Sanción – Imposición de multas y sanciones
Ahora bien, de acuerdo con lo prescrito en el numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, el incumplimiento injustificado de la obligación de suscribir el contrato estatal da lugar a que la entidad estatal contratante, en calidad de sanción, se quede con el valor de la garantía constituida para responder por la seriedad de la oferta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de la garantía. En tal sentido, el incumplimiento injustificado de la obligación de suscribir el contrato estatal comporta una contingencia que tiene la virtualidad de justificar la activación de la garantía de seriedad de la oferta con un doble propósito: (i) de un lado, sancionar al oferente adjudicatario por haber incurrido en una conducta prohibida como lo es la no suscripción del contrato estatal pese haberle sido adjudicado, lo que le otorga un matiz punitivo a la activación de esta garantía; y (ii) de otro lado, obtener la indemnización de los perjuicios sufridos por la entidad contratante como consecuencia del incumplimiento del oferente adjudicatario, lo que al mismo tiempo le imprime un matiz indemnizatorio a la efectividad de la garantía.
EFECTIVIDAD DE LA GARANTÍA – Expedición de acto administrativo – Ley 1150 de 2007 artículo 7 – Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.19
[…] es pertinente señalar que artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 establece que “[e]l acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare”. Por su parte, en consonancia con ello, el artículo 2.2.1.2.3.1.19. del Decreto 1082 de 2015 prevé que las garantías exigidas en la contratación estatal se hacen efectivas mediante la expedición de un acto administrativo debidamente motivado.
EFECTIVIDAD DE LA GARANTÍA – Connotación sancionatoria – Debido proceso – Ley 1150 de 2007 artículo 17 – Aplica en la etapa de formación del negocio jurídico – Ley 80 de 1993 artículo 8 numeral 1 – Inhabilidad por 5 años
Sin embargo, no puede perderse de vista que la efectividad de esta garantía reviste una connotación sancionatoria frente al oferente adjudicatario, así como tampoco que el debido proceso ocupa un lugar central dentro del derecho administrativo sancionador, en consideración a las eventuales afectaciones que pueden derivarse de la imposición de una sanción contractual. Precisamente por ello el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 prevé el debido proceso como principio rector de las actuaciones sancionatorias en materia contractual, ámbito dentro del cual, sin lugar a duda, deben comprenderse también aquellas actuaciones que se desarrollan durante la etapa de formación del negocio jurídico estatal.
[…] aun cuando la Ley no establezca un procedimiento administrativo que deba ser surtido para efectos de activar la garantía de seriedad del ofrecimiento ante el incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato estatal, ello no significa que la sanción que tal decisión comporta pueda ser impuesta de plano o, lo que es lo mismo, sin que previamente se adelante un procedimiento administrativo en el que se respeten las garantías del debido proceso. La necesidad de agotar un procedimiento administrativo previo en este particular cobra aún mayor relevancia si se tiene en cuenta que, en los términos del literal e) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, el incumplimiento injustificado de la obligación de suscribir el contrato estatal también comporta para el oferente adjudicatario una inhabilidad para participar en procesos de selección y para suscribir contratos por el término de 5 años, contados desde el vencimiento del plazo dispuesto para el efecto
DEBIDO PROCESO – Efectividad de la garantía de seriedad – No es aplicable la Ley 1474 de 2011 artículo 86 para efectos de la efectividad de garantía de la oferta – Interpretación de la norma – Debido proceso para eventos vinculados en la etapa contractual
[…] el procedimiento administrativo previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 no resulta aplicable para efectos de hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta, aun cuando dicha actuación comporte una finalidad sancionatoria derivada del incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato estatal. Si bien el aparte central de la disposición en comento establece que las entidades estatales deben observar el procedimiento allí regulado para declarar el incumplimiento, sin aludir expresamente a supuestos vinculados con la etapa de ejecución contractual, una interpretación integral de la norma permite concluir que dicho trámite fue concebido exclusivamente para la imposición de multas contractuales, así como para la declaratoria de incumplimiento contractual con miras a hacer efectiva la cláusula penal y la declaratoria de caducidad del contrato estatal. Así lo evidencia el hecho de que el inicio del procedimiento administrativo esté condicionado a la verificación del incumplimiento del contratista soportado en informes de interventoría o supervisión, figuras propias de la fase de ejecución del contrato estatal y, por ende, ajenas a la etapa precontractual en la que se enmarca la efectividad de la garantía de seriedad de la oferta.
De este modo, extender la aplicación del citado procedimiento a escenarios propios de la etapa precontractual implicaría desnaturalizar el ámbito material de aplicación de la disposición, así como desconocer las diferencias sustanciales existentes entre el incumplimiento contractual que se presenta durante la ejecución del negocio jurídico estatal y el incumplimiento de los deberes que surgen para el adjudicatario desde el momento mismo de la adjudicación. En el presente asunto, la obligación incumplida no deriva de un contrato estatal perfeccionado y en ejecución, sino de los compromisos asumidos por el oferente dentro del procedimiento de selección y de los efectos vinculantes que produce el acto administrativo de adjudicación, de modo que para activar la garantía de seriedad de la oferta no resulta admisible acudir a un procedimiento reservado para determinados eventos que se predican de la ejecución del contrato estatal.
DEBIDO PROCESO – Efectividad de la garantía de seriedad – No aplicable el procedimiento del CPACA artículo 47
Tampoco resulta procedente acudir al procedimiento administrativo general ni al procedimiento administrativo sancionatorio que están regulados en la primera parte del CPACA, en tanto las normas que reglamentan la efectividad de las garantías contractuales no contemplan la necesidad de agotar un procedimiento administrativo previo, ni mucho menos la necesidad de remitirse a dicha codificación para efectos de adelantar alguno de los procedimientos administrativos allí reglados. En este contexto, el respeto del debido proceso no necesariamente se identifica con el adelantamiento de alguno de los procedimientos administrativos regulados en la primera parte del CPACA, pues además ello resultaría desproporcionado e innecesario frente al objeto específico de lo que debe ser resuelto para efectos de hacer efectiva la garantía, lo cual se concreta en el análisis de la circunstancia que frustró el perfeccionamiento del contrato estatal con el objeto de determinar si constituye un evento legítimo y suficiente que justifique el incumplimiento del deber de comparecer a la celebración del negocio jurídico estatal.
[…] Vistas así las cosas, de cara a las circunstancias que han sido anotadas, la Sala advierte que el INVÍAS adelantó un procedimiento administrativo previo a la adopción de los actos administrativos demandados, en el que se respetaron las garantías del debido proceso.
IRREGULARIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No toda irregularidad comporta ilegalidad – Ausencia de prueba de ilegalidad del acto administrativo
[…} la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que no toda irregularidad en el trámite de una actuación administrativa comporta por sí sola la ilegalidad del acto administrativo que le pone fin al mismo. En tal entendido, esta Sección ha indicado que “[…] [l]as irregularidades que generan la nulidad son aquellas que inciden en la decisión porque tienen la potencialidad de cambiarla o aquellas que disminuyen, cercenan o coartan el ejercicio de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con la decisión. De esta manera, en virtud del carácter instrumental de las formas o de los procedimientos -principio constitucional de instrumentalidad de las formas, que da prevalencia a lo sustancial (art. 228 CP)- las irregularidades formales deben examinarse no por un valor intrínseco, como si se tratara de ritos, sino por el efecto concreto que acarrea dicha irregularidad”.
[…] la Sala advierte que si lo pretendido era para probar la ilegalidad de los actos administrativos impugnados a partir del hecho de haberse adelantado un procedimiento administrativo errado, la parte accionante no solo tenía la carga de demostrar la irregularidad aludida, sino también debía acreditar que el procedimiento administrativo adelantado coartó o cercenó las garantías que se predican de su derecho al debido proceso, o si se quiere, las consecuencias adversas que el adelantamiento de un trámite errado tuvo de cara a sus garantías.
El debido proceso implica la necesidad de adelantar un trámite administrativo en el que se den como mínimo, la oportunidad de ser escuchado antes de que la entidad adopte una decisión definitiva; la participación de manera efectiva en el procedimiento, presentar, solicitar y controvertir pruebas; que se produzcan decisiones debidamente motivadas por parte del funcionario competente; ser notificado con la observancia de las formalidades de la ley, poder acceder a la información y documentación relacionada con la actuación, interponer los recursos y demás mecanismos de defensa procedentes en contra de las decisiones administrativas que se profieran en su contra
los actos administrativos se presumen legales mientras que no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo
Detalles del documento | |
| Fecha | 01/06/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 69.292 |
| Demandado | Instituto Nacional de Vías — Invías |
| Actor | Auli Fernando Velandia Medina |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Junio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Garantías contractuales |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA OFERTA, INCUMPLIMIENTO INJUSTIFICADO PARA SUSCRIBIR EL CONTRATO ESTATAL, EFECTIVIDAD DE LA GARANTÍA, DEBIDO PROCESO, IRREGULARIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO |
| Restrictor | Protección del interés colectivo y patrimonio de entidades en procesos de contratación, Participación de los interesados, Solicitud de garantía, Ley 1150 de 2007 artículo 7, Constitución de garantía de seriedad de la oferta Normatividad, Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.6, Eventos de amparos, Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.9, Condiciones bajo las cuales debe ser otorgada la garantía, Alcance, Deber de suscribir el contrato estatal, Efectividad de garantía, Alcance indemnizatorio, Ley 80 de 1993 articulo 30 numeral 12, Sanción, Imposición de multas y sanciones, Expedición de Acto administrativo, Decreto 1082 de 2015 artículo 2.2.1.2.3.1.19, Connotación sancionatoria, Debido proceso, Ley 1150 de 2007 artículo 17, Aplica en la etapa de formación del negocio jurídico, Ley 80 de 1993 artículo 8 numeral 1, Inhabilidad por 5 años, Efectividad de la garantía de seriedad, No es aplicable la Ley 1474 de 2011 artículo 86 para efectos de la efectividad de garantía de la oferta, Interpretación de la norma, Debido proceso para eventos vinculados en la etapa contractual, No aplicable el procedimiento del CPACA artículo 47, No toda irregularidad comporta ilegalidad, Ausencia de prueba de ilegalidad del acto administrativo |