URGENCIA MANIFIESTA – Normatividad – Eventos – Entidades sometidas al EGCAP
[…] las entidades del estado sometidas al Estatuto General de Contratación para efectos de su contratación se rigen por los procesos de selección previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. El numeral uno, inciso primero, dispone que “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo” (Énfasis fuera de texto), norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia. En este contexto, salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía o contratación directa, debe aplicarse la regla general de licitación pública.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia la causal de contratación directa prevista en el literal a) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 denominada por la ley como “urgencia manifiesta”. Esta causal debe ser analizada en concordancia con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, que define el concepto y establece el procedimiento para su declaratoria, así como para la celebración de los contratos que se derivan de aquella.
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En esta medida, el precitado artículo 42 del Estatuto General de Contratación contempla cuatro (4) circunstancias o hechos que configuran la urgencia manifiesta, si así lo declara la entidad: i) cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; ii) cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; iii) cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas; y iv) en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.
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En este contexto, las normas relativas a la declaratoria de urgencia manifiesta contenidas en el EGCAP especialmente el artículo 42 y 43 son aplicables a las entidades definidas en el artículo 2 literal a y b del mismo estatuto
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Régimen jurídico
Ahora bien, el inciso segundo del 365 constitucional dispone que “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares […]”. Por su parte, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 contiene las definiciones para la correcta aplicación e interpretación del régimen de servicios públicos domiciliarios. Esta norma define los distintos tipos de Empresas de Servicios Públicos en los siguientes términos:
“14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.
14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.
14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.”
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Adicionalmente, las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos tienen la naturaleza jurídica de empresas que pertenecen a la rama ejecutiva del poder público. El literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 señala que las Empresas Sociales del Estado y las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios pertenecen a las entidades de la Rama Ejecutiva del sector descentralizado por servicios. Además de confirmar que las Empresas de Servicios Públicos pertenecen a la rama ejecutiva, la Corte Constitucional sostuvo que tienen el carácter de entidades descentralizadas por servicios, en los términos del artículo 68 de la Ley 489 de 1998.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – régimen especial
En relación con el régimen de contratación, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, dispone que los contratos que celebren las Entidades Estatales que prestan los Servicios Públicos Domiciliarios “no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa”. Asimismo, el inciso primero del artículo 32 precisa lo siguiente: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”.
[…]
Así, la actividad contractual de las Empresas de Servicios Públicos se sujeta a las disposiciones del derecho privado, salvo en aquellos casos en que la normativa (Constitución Política, Ley 142 de 1994 u otras normas especiales) someta dicha actuación al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Adicionalmente, su actuar se encuentra regido por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución, toda vez que así lo dispone el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Régimen contractual – Manual de contratación – Aplicación de los principios de la función administrativa – Gestión fiscal
Las entidades de régimen especial son aquellas que, por expresa disposición legal y debido a su naturaleza o situación de competencia, tienen condiciones diferenciales respecto a la normativa aplicable en materia de contratación pública. Esto quiere decir que, no están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– y, por ende, sus procedimientos contractuales se rigen por una normativa propia para su desarrollo, esto es, el derecho privado. Esta particularidad está establecida en las normas de creación de las entidades de régimen especial y en sus manuales de contratación.
Teniendo en cuenta que las entidades de régimen especial están facultadas legalmente para aplicar reglas distintas a las establecidas en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, su régimen contractual estará definido en la norma que crea el régimen especial y será desarrollado en el manual de contratación de la respectiva entidad. Esto, con el fin de que se puedan identificar las reglas que aplican en la contratación.
Pese a que las entidades de régimen especial están habilitadas para aplicar normas diferentes a las establecidas en el EGCAP, cumplen una finalidad pública y utilizan recursos públicos para lograrlo. Por ello, no son ajenas a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, contenidos en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente, entre otras reglas dispuestas en la normativa de contratación estatal, que son transversales a todas las entidades, sin importar su régimen contractual.
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Las entidades sometidas a regímenes especiales de derecho privado tienen una amplia libertad de configuración del contenido de su manual de contratación. Esta libertad se deriva del principio de autonomía de la voluntad reconocido a estas entidades, que les permite establecer la manera en que adelantarán sus procesos de contratación. Esta libertad es similar a la reconocida a los particulares por el derecho privado, pero no es idéntica en la medida en que encuentra importantes límites en el cumplimiento los principios de la función administrativa y la gestión fiscal, así como por el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
La elaboración de esos manuales debe incluir procedimientos de selección públicos que garanticen la imparcialidad de la entidad contratante, la igualdad entre los oferentes, y en los cuales se respeten los principios constitucionales relevantes, como la eficacia, economía, celeridad, moralidad, entre otros. Es decir, deben reflejar los principios de la función administrativa y los de la gestión fiscal. La forma precisa que la forma en que estos principios se armonizan con su régimen de derecho privado, es un asunto que debe decidir la entidad en el ejercicio de la discrecionalidad concedida por el ordenamiento jurídico. No obstante, como mínimo, los manuales diseñados por la entidad de régimen especial deben indicar cuáles son sus procedimientos de selección y una descripción de cada uno de ellos, al igual que las etapas que los componen, las cuales deben estar alineadas con la garantía de los principios de la función administrativa.
LEY 1523 DE 2012 artículo 66 – Alcance
Según esta norma, los contratos que celebren: a) la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo; b) las entidades ejecutoras que reciban recursos de este fondo; o c) las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, que se encuentren relacionados directamente con actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares.
De esta manera, el artículo crea un régimen de contratación exceptuado del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En cualquier caso, la norma aclara que este régimen especial se rige por lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, es decir, que las entidades contratantes deberán cumplir con los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para la contratación estatal. Adicionalmente, el legislador otorgó a las entidades allí señaladas la capacidad de incorporar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.
Con base en lo anterior, en estos casos basta la declaración de la situación de desastre o de calamidad pública para que las entidades señaladas en la norma queden autorizadas para aplicar el régimen especial de contratación. En cualquier caso, los contratos que las entidades territoriales suscriban bajo este régimen estarán sometidos al control fiscal dispuesto para los contratos que celebran las entidades estatales en el marco de declaratorias de urgencia manifiesta, a los cuales se refieren los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993.
En este sentido, aunque el parágrafo 3 del artículo 50 de la Ley 1523 de 2012 dispone que, por regla general, los contratos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se someterán al régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado, el artículo 66 referido establece una excepción con respecto al “[…] régimen de contratación previsto para las situaciones de desastres o de similar naturaleza y a evitar la extensión de los efectos”.
[…]
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, una vez declarada la situación de desastre o la situación de calamidad pública, los sujetos expresamente señalados allí son las únicos excluidos de la aplicación de la Ley 80 de 1993 en materia de la contratación por urgencia manifiesta.
Además, según el parágrafo del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, sólo los contratos celebrados por las entidades territoriales se someten al control fiscal, con independencia de que sean producto de la contratación directa; razón por la cual también recae sobre aquellos que son resultado de procesos de selección competitivos. En otras palabras, la pura y simple declaración de desastre o de calamidad pública conduce a que las autoridades mencionadas atrás se excluyan del EGCAP y pasen a formar parte del régimen especial de contratación, siempre que los contratos estén relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción para superar la situación de calamidad o desastre declarados, caso en el cual, podrán pactar poderes excepcionales.
Ahora bien, de esta norma podría efectuarse dos interpretaciones. La primera de carácter restrictivo, tras considerar que solo las entidades territoriales que suscriban contratos conforme a lo dispuesto en el artículo 66 están sometidas al control fiscal dispuesto para los contratos que celebran las entidades estatales en el marco de declaratorias de urgencia manifiesta, a los cuales se refieren los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993.
La segunda postura es ampliar su aplicación incluyendo a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, con el fin darle un tratamiento similar para que el control del artículo 43 de la Ley 80 de 1993 sea efectivo, dado que en definitiva gestionan recursos públicos para lograr sus cometidos. Sin embargo, esta última posición no tendría cabida teniendo en consideración que la norma es explícita en definir los sujetos excluidos del EGCAP y a cuáles entidades deberían aplicarse los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993.
CONTROL FISCAL – Objetivo
La Constitución Política de 1991 estructura el control fiscal como una función pública que tiene por objeto vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares, o de entidades que manejan fondos o bienes de la Nación; para su ejercicio se han concebido unos órganos de control, autónomos e independientes, que colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado (arts. 113, 117, 119 y 267). El ordenamiento jurídico utiliza tanto el criterio subjetivo para someter al control fiscal a la administración, como el criterio objetivo o material para comprender en la vigilancia la realización de cualquier forma de gestión fiscal, en la medida en que ésta repercute en las finanzas públicas, independientemente de la calidad del sujeto que maneje los recursos y de la especie de éstos.
LEY 610 DE 2000 – DECRETO 403 DE 2020 – Control fiscal
En este contexto la Ley 610 de 2000 modificado por el Decreto 403 de 2020 en el artículo 2 define los conceptos de vigilancia fiscal y control fiscal. Sobre este último concepto, la norma indica que “es la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello. El control fiscal será ejercido en forma posterior y selectiva por los órganos de control fiscal, sin perjuicio del control concomitante y preventivo, para garantizar la defensa y protección del patrimonio público en los términos que establece la Constitución Política y la ley”.
Así mismo, el mismo artículo define quiénes son los sujetos de la vigilancia y control fiscal al indicar que son “los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, el Banco de la República, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con éstos”.
De otra parte, también define qué es objeto de vigilancia y control, y corresponde a las actividades, acciones, omisiones, operaciones, procesos, cuenta, contrato, convenio, proyecto, programa, acto o hecho, y los demás asuntos que se encuentren comprendidos o que incidan directa o indirectamente en la gestión fiscal o que involucren bienes, fondos o recursos públicos, así como el uso, explotación, exploración, administración o beneficio de los mismos.
El control fiscal según lo establecido en el artículo 53 es posterior y selectivo de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, con el fin de determinar si las actividades, operaciones y procesos ejecutados y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado. Este tipo de control se efectuará aplicando el principio de selectividad.
Para el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo, la vigilancia fiscal podrá realizarse a través del seguimiento permanente del recurso público por parte de los órganos de control fiscal, mediante el acceso irrestricto a la información por parte de estos.
En este escenario, con fundamento en las funciones de la Contraloría General de la República, tratándose de los contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios con ocasión de la declaratoria de urgencia manifiesta definida en su manual de contratación, se desarrolla el control fiscal en atención a las normas que definen dicho control esto es la Ley 610 de 2000 y el Decreto 403 de 2020. Adicionalmente, teniendo en cuenta que por regla general las empresas de servicios públicos tienen una participación del estado, aquellas cumplen una finalidad pública y utilizan recursos públicos para el logro de sus funciones. Por esta razón resulta importante destacar la necesidad del control por parte de los entes de control en el ejercicio de la contratación directa bajo la modalidad de la declaratoria de urgencia manifiesta.
Detalles del documento | |
| Fecha | 28/07/2026 |
| Actor | CONTRALORÍA GENERAL DE CALDAS |
| No. radicado interno | C-986 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_06_18_008184 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_28_007967 |
| Radicado Interno | C-986 de 2026 |
| Descriptor | URGENCIA MANIFIESTA, EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS |
| Restrictor | Normatividad, Eventos, Entidades sometidas al egcap, Régimen jurídico, Naturaleza, Régimen especial, Régimen contractual, Manual de contratación, Aplicación de los principios de la función administrativa, Gestión fiscal, Alcance, Objetivo, DECRETO 403 DE 2020, Control fiscal. |