CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Calidad de las partes – Entidades públicas
Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias – Contratos interadministrativos
El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.
En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cooperantes – Entidad ejecutora – Fines comunes
De igual manera, el convenio puede especificar la entidad o entidades ejecutoras, así como los costos directos, costos administrativos y demás erogaciones necesarias para su desarrollo. La inclusión de estos aspectos no altera la naturaleza colaborativa del instrumento, sino que contribuye a su adecuada estructuración, planeación y control, garantizando claridad en la distribución de responsabilidades y en la gestión de los recursos públicos comprometidos. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de una administración delegada sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad como actúa como administradora y ejecutora del convenio, como lo explicó en su momento la Agencia en el Concepto 1152 del 23 de septiembre de 2025.
LIQUIDACIÓN – Noción – Alcance
La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:
[…]
Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Autonomía – Límites – Restricciones sobre el vencimiento del plazo del convenio
En este contexto, cuando ocurre el vencimiento del plazo del convenio interadministrativo no genera la extinción de las obligaciones derivadas del convenio, ni impide que las entidades adopten actuaciones administrativas orientadas a reconocer prestaciones ya causadas. Dado que el convenio se rige por la autonomía de la voluntad de las partes, corresponde en el clausulado determinar si, una vez vencido el plazo, es posible expedir actas parciales de pago, adelantar gestiones de cierre financiero o adoptar decisiones administrativas para atender obligaciones derivadas del contrato de obra pública que está ejecutando la entidad pública cooperante que tiene la calidad de ejecutora. En ausencia de una prohibición expresa, el vencimiento del plazo no impide reconocer actividades ejecutadas dentro de la vigencia del convenio, pues ello responde a la necesidad de garantizar la adecuada administración de los recursos públicos comprometidos.
Ahora bien, el alcance de estas actuaciones debe diferenciarse del régimen aplicable al contrato de obra pública, que está sometido al régimen de la entidad ejecutora, ya sea el Estatuto General de Contratación o el régimen especial correspondiente. En este punto conviene precisar que el acta parcial de pago no es un acto de liquidación —ni del convenio ni del contrato—, sino un instrumento propio de la fase de ejecución del contrato de obra, mediante el cual la entidad reconoce y paga las cantidades efectivamente ejecutadas conforme a la metodología de remuneración pactada. Por ello, su procedencia no depende de que el convenio interadministrativo esté o no liquidado: mientras existan prestaciones ejecutadas y debidamente soportadas, y exista respaldo presupuestal para atenderlas, el acta parcial se tramita bajo el régimen del contrato de obra con independencia del estado en que se encuentre el ciclo de cierre del convenio. La liquidación del convenio y la liquidación del contrato de obra son actuaciones distintas —con partes, régimen y finalidad diferentes— que no deben confundirse ni subordinarse la una a la otra. Las obligaciones causadas en el contrato —actas parciales, informes de avance, reconocimientos económicos, ajustes o revisiones derivadas de la ejecución— pueden y deben formalizarse conforme a su propio régimen jurídico, incluso si el convenio que soporta la financiación ha vencido.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Restricciones – Relación entre convenio y contrato de obra
En este sentido, la relación entre convenio y contrato debe entenderse como complementaria y funcional, nunca como una subordinación. El convenio interadministrativo —al no estar sujeto al Estatuto General de Contratación— se rige por la autonomía de la voluntad de las partes, de modo que sus cláusulas, su ejecución, su terminación, su liquidación y su cierre financiero dependen de lo pactado entre las entidades cooperantes. El contrato de obra, por su parte, debe cumplir su propio ciclo contractual conforme al régimen aplicable, sin que las estipulaciones del convenio puedan alterar su naturaleza, sus obligaciones o sus efectos jurídicos. En todo caso, es pertinente señalar que las contingencias que surjan durante la ejecución, terminación o liquidación del contrato de obra pública pueden repercutir en el cierre y liquidación del convenio interadministrativo. En efecto, cuando el convenio incorpora obligaciones de reporte, hitos de ejecución, condiciones de desembolso o reglas de cierre financiero vinculadas al avance o culminación del contrato de obra, cualquier variación contractual —retrasos, modificaciones, prórrogas, incumplimientos o ajustes presupuestales— puede incidir en el cumplimiento de las obligaciones interadministrativas.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Aportes – Revisión – Ajustes
Ahora bien, para evitar que el contrato de obra pública quede inconcluso por dificultades en el cierre financiero de un convenio interadministrativo, resulta necesario que las entidades adopten mecanismos de planeación y gestión anticipada del riesgo, orientados a garantizar la disponibilidad y oportunidad de los recursos comprometidos. Entre estos mecanismos se destacan la estructuración financiera previa del convenio, la definición clara de hitos de desembolso, la incorporación de cláusulas de reajuste y revisión de aportes, y la previsión de escenarios de contingencia que permitan reaccionar ante variaciones en costos, cronogramas o condiciones técnicas de la obra. En ese contexto, las entidades estatales podrán tener en cuenta para la estructuración de dichas fórmulas de reajuste de aportes, teniendo en cuenta los indicadores que consideren pertinentes, dependiendo de la experticia técnica requerida del objeto del convenio interadministrativo que pretende ejecutarse, y que a su vez le permita a las partes cooperantes calcular y describir fenómenos de la realidad a través de la evolución en el tiempo de una o varias variables que ajusten los aportes en dinero o en especie incorporados en el convenio interadministrativo. Estas herramientas, alineadas con los principios de economía y eficiencia, permiten anticipar desequilibrios y asegurar que la cooperación interinstitucional se mantenga funcional durante toda la ejecución del proyecto.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cierre financiero – Principios – Justificación
Asimismo, desde los principios de responsabilidad y economía, es procedente acudir a instrumentos administrativos y financieros complementarios que permitan garantizar la continuidad de la obra cuando el convenio enfrenta dificultades de cierre. Entre ellos se encuentran la suscripción de otrosíes para ajustar aportes o plazos, procedente únicamente mientras el convenio conserve vigencia, pues una vez vencido el plazo no cabe su prórroga sino, en su caso, la celebración de un nuevo convenio; la celebración de convenios adicionales de apoyo financiero, la reasignación interna de recursos dentro de las entidades cooperantes, o la gestión de fuentes alternativas de financiación pública. Estas actuaciones deben estar justificadas y basarse en el principio de planeación, así como los principios que rigen la gestión fiscal, los cuales permitan evitar la paralización del proyecto y asegurar que los recursos ya invertidos no se pierdan por falta de cierre financiero.
Detalles del documento | |
| Fecha | 14/08/2026 |
| Actor | Jhony Alexander Cristancho Medina |
| No. radicado interno | C-1128 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Agosto |
| Radicado de Entrada | 1_2026_07_15_009356 |
| Radicado de Salida | 2_2026_08_14_008675 |
| Radicado Interno | C-1128 |
| Descriptor | CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, LIQUIDACIÓN |
| Restrictor | Calidad de las partes, Entidades Públicas, Noción, Diferencias, Contratos interadministrativos, Cooperantes, Entidad ejecutora, Fines comunes, Alcance, Autonomía, Límites, Restricciones sobre el vencimiento del plazo del convenio, Restricciones, Relación entre convenio y contrato de obra, Cierre financiero, Principios, Justificación |