CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia
A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.
El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – Características
Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.
INTERVENTORÍA Y SUPERVISIÓN – Funciones – Deberes
Quien ejerza la vigilancia de la ejecución del contrato, ya sea mediante la supervisión o mediante la interventoría, puede hacer uso de las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para efectuar el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. En este contexto, tanto los supervisores como los interventores “están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente”. En otras palabras, quienes ejercen funciones de seguimiento contractual tienen la potestad de pedir al contratista toda la información necesaria —informes, aclaraciones y explicaciones— para verificar cómo avanza la ejecución del contrato. Además, se les impone un deber especial: deben mantener informada a la entidad contratante sobre cualquier hecho, situación o indicio que pueda constituir un acto de corrupción o que genere riesgo de incumplimiento contractual, e incluso reportar cuando dicho incumplimiento ya se haya producido.
VIGILANCIA Y CONTROL – Supervisión e interventoría – Ejercicio – Funciones administrativas
La supervisión y la interventoría contractual como instituciones jurídicas adelantan expresiones claras del ejercicio de una función pública, en tanto se orientan al control del cumplimiento obligacional y a la protección del interés general comprometido en la contratación estatal. Su naturaleza administrativa implica que quienes las ejercen —servidores públicos o terceros contratados para tal fin— actúan en representación de la entidad estatal y bajo parámetros normativos que les asignan deberes de verificación, seguimiento, advertencia y reporte. Precisamente por tratarse de una función de control y no de ejecución, los supervisores e interventores no son coejecutores del contrato, pues su rol no consiste en realizar materialmente las prestaciones pactadas ni en sustituir al contratista en la ejecución del objeto contractual. Su intervención se limita a constatar que las obligaciones se cumplan en la forma, tiempo y condiciones convenidas, a identificar riesgos y desviaciones, y a adoptar las medidas de control que resulten procedentes dentro del marco de la función administrativa. De este modo, la vigilancia contractual se configura como una actividad pública de control, diferenciada de la ejecución material del contrato, que permanece exclusivamente en cabeza del contratista.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Deberes – Metodología
Aquí cobra importancia la metodología para ejercicio la supervisión e interventoría usualmente, la cual se formaliza mediante de manuales que expiden las entidades públicas, que estandarizan las condiciones de control y vigilancia. Además, de la habilitación del artículo 84 del Estatuto Anticorrupción para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, dichos manuales desarrollan procedimientos internos para desarrollo de estas actividades. Estos últimos sujetan al contratista vigilado, ya que existe un nexo inescindible entre las obligaciones ejecutadas y el control sobre su efectivo cumplimiento. Sumado a lo anterior, tratándose de la interventoría, el contrato también delimita criterios adicionales para verificar el avance de las obras o la prestación de los servicios de acuerdo con la complejidad del objeto. Éstos últimos también sujetan al contratista vigilado, pues tiene la obligación de acatar las directrices derivadas del ejercicio de la potestad de control.
La vigilancia sobre el cumplimiento obligacional se somete a la ley, los manuales internos y las condiciones que establece la entidad tanto en el contrato de interventoría como en el contrato vigilado, criterios que debe acatar el contratista ejecutor de la obra o prestador del servicio, así como el supervisor de la interventoría y la entidad como responsable de la dirección y control. Como los mismos establecen los linderos de la potestad de control, no pueden adoptarse protocolos, requisitos o procedimientos ajenos al marco citado, por lo que no son oponibles al contratista salvo que medien modificaciones previas a los manuales expedidos y/o a los contratos suscritos. Estas actividades no implican coejecución por las razones expuestas ut supra, y las modificaciones sobre la forma de validar el cumplimiento no dan lugar a reconocimientos económicos adicionales, a menos que impliquen mayores costos para el contratista.
SUPERVISORES E INTERVENTORES – Responsabilidad – Gestión Fiscal – Definición
En efecto, este tipo de responsabilidad administrativa busca que se administre adecuadamente el patrimonio público, por lo que la doctrina ha establecido los siguientes elementos: i) vinculación con en el ejercicio de la gestión fiscal; ii) autonomía en torno a la responsabilidad civil; iii) carácter resarcitorio o reparatorio; y iv) constitución de elementos como el daño, culpa y nexo de causalidad. Para ello, se señala que la condición necesaria para que se configure y le brinde autonomía frente a la responsabilidad civil es la gestión fiscal, la cual es el deber de orientar un manejo adecuado de los bienes y recursos públicos, siendo necesario establecer su alcance y aplicación, en cuanto a los supervisores e interventores. Al respecto, el artículo 3 de la Ley 610, la define:
Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales (Énfasis fuera de texto).
Este concepto de gestión fiscal comprende un amplio conjunto de actividades de la administración relacionadas con las distintas fases de gestión del patrimonio público; no obstante, la vinculación del sujeto responsable con el fisco no siempre es directa. En efecto, el artículo 1 de la Ley 610 señala que la responsabilidad fiscal puede originarse en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ella, lo que implica que el deber de protección de los recursos públicos se activa tanto cuando el sujeto administra directamente bienes públicos como cuando, por razón de sus funciones, interviene en actuaciones que inciden en su adecuada conservación, uso o destinación.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORIA – Responsabilidad Fiscal – Contralorías
En el marco de la gestión fiscal, los supervisores e interventores ocupan una posición funcional que los vincula de manera directa con la protección del patrimonio público. Aunque no administran recursos en sentido estricto, sus actuaciones se sitúan “en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta”, lo que exige que sus decisiones, órdenes y controles mantengan una relación de conexidad próxima y necesaria con el adecuado manejo de los bienes públicos. En esa medida, cuando sus actuaciones inciden en la administración, destinación o protección de los recursos comprometidos en la ejecución contractual, se integran materialmente al universo de la gestión fiscal y quedan sujetos al control de las contralorías.
De ello se desprende que supervisores e interventores pueden ser responsables fiscalmente cuando, por acción u omisión, generan un daño al erario en el marco de sus funciones de vigilancia y control. En tal sentido, estos sujetos -supervisores e interventores- tienen una vinculación especial con los bienes sometidos a gestión fiscal, que supera una mera relación material y se proyecta hacia deberes concretos de cuidado, advertencia y corrección. Así pues, si se emiten órdenes contrarias al contrato como la aprobación de pagos sin un seguimiento adecuado, permiten desviaciones en la ejecución u omiten reportar riesgos que comprometen recursos públicos, sus actuaciones pueden configurar responsabilidad fiscal, en tanto participan —por razón de sus facultades— en la protección y administración del patrimonio estatal.
En todo caso, como la planteado la doctrina la determinación de la calidad de gestor fiscal —incluso de manera provisional— constituye una labor cuidadosa que recae exclusivamente en los órganos de control fiscal. Estos deben verificar, desde el momento mismo en que evalúan la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, que existan pruebas suficientes para identificar al presunto gestor, sea servidor público o particular, y para demostrar que sus actuaciones se sitúan dentro del ámbito de la gestión fiscal. Ello implica constatar que el sujeto ejerce funciones especiales derivadas de la ley, el reglamento, los manuales de contratación, contrato, y que su conducta guarda una relación de conexidad próxima y necesaria con el manejo de bienes y recursos públicos.
Detalles del documento | |
| Fecha | 20/08/2026 |
| Actor | María Paula López Sandoval |
| No. radicado interno | C-1177 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Agosto |
| Radicado de Entrada | 1_2026_07_24_009811 |
| Radicado de Salida | 2_2026_08_20_008927 |
| Radicado Interno | C-1177 |
| Descriptor | CONTRATO ESTATAL, INTERVENTORÍA Y SUPERVISIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL, SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA, SUPERVISORES E INTERVENTORES |
| Restrictor | Ejercicio, Funciones de control y vigilancia, Supervisión, Interventoría, Características, Supervisión e interventoría, Funciones, Deberes, Funciones Administrativas, Metodología, Responsabilidad, Gestión fiscal, Definición, Responsabilidad fiscal, Contralorías |