Documento: 25000233600020220012201 de 2026

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INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Imputabilidad al contratista – Indisponibilidad y no negociabilidad – Mala planeación contractual

La Sala parte por resaltar que este conjunto de argumentos de los apelantes sobre la falsa motivación de las resoluciones demandadas no se basa en que las obligaciones señaladas como incumplidas hubieran sido satisfechas. En otras palabras, no parten de que el deudor hubiera probado la extinción de tales débitos mediante la prestación de lo debido (Código Civil, arts. 1626 y 1757).

Lo que sostienen las Aseguradoras y los Auditores es que el incumplimiento de las obligaciones señaladas en los actos administrativos no es imputable a la Unión Temporal. Según los apelantes, el incumplimiento no obedecería a la culpa del deudor, sino a circunstancias atribuibles a la ADRES relacionadas con la planeación del contrato que lo «asfixiaron» financieramente y que, por estar fuera del control de la Unión Temporal, lo eximen de responsabilidad (Código Civil, arts. 1604 y 1616).

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN CONTRACTUAL – Estudios previos – Viabilidad contractual – Deber de establecer la necesidad y conveniencia de la contratación

[…] El principio de planeación no está expresamente nominado en la Ley 80 de 1993. Sin embargo, varias de sus disposiciones permiten asegurar que orienta la actividad contractual del Estado en la etapa previa a su perfeccionamiento. El numeral 12 del artículo 25 dispone que antes de abrir el proceso de selección o de celebrar el contrato, deben elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos.

La planeación impone a las entidades el deber de establecer la necesidad y conveniencia de la contratación y verificar previamente su viabilidad técnica, económica y jurídica. También exige definir, con apoyo en estudios suficientes, las condiciones de ejecución, la forma de remuneración y la distribución de los riesgos. La entidad debe poner a disposición de los interesados información suficiente sobre esas condiciones, para que puedan decidir, de manera seria, informada y profesional, si participan en el proceso.

PRESERVACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Ley 80 de 1993 – Existencia de una obligación contractual – Atribución a la entidad estatal – Afectación económica

[…]en los términos de la Ley 80 de 1993, a las «condiciones técnicas existentes al momento de proponer» o a los «supuestos o hipótesis para la ejecución» (art. 4.8).

Si se trataba de obligaciones contractuales propiamente dichas, debe establecerse si la entidad dejó de ejecutar la prestación respectiva y, por ello, el contratista no estaba en mora de cumplir las suyas (Código Civil, art. 1609), o si la cumplió defectuosamente y ese hecho impidió que la Unión Temporal atendiera las obligaciones a su cargo.

Si no constituían obligaciones contractuales, entonces no se podría aducir el incumplimiento de la entidad como causa de exoneración, porque ese concepto — incumplimiento— presupone la existencia de una obligación exigible.

[…]debe determinarse si la falta de correspondencia entre esas bases y las condiciones presentadas durante la ejecución puede calificarse como un evento de alteración de la equivalencia entre los derechos y las obligaciones surgidos al momento de proponer, por causas atribuibles a la entidad estatal (Ley 80 de 1993, art. 27). Para ello, debería establecerse si (i) la información o los datos suministrados no eran veraces (Ley 1150 de 2007, art. 8; Ley 80 de 1993, art. 24.5.b); (ii) esa divergencia produjo una afectación económica al conducir al proponente a estimar equivocadamente la suficiencia de la remuneración e impedirle cubrir los costos derivados del cumplimiento de sus prestaciones; y (iii) si esta circunstancia no era razonablemente cognoscible durante el proceso de contratación.  La distinción es relevante por sus consecuencias jurídicas. La alteración del equilibrio económico causada por el incremento de los costos o la disminución de los ingresos no produce, por regla general, una imposibilidad absoluta de cumplimiento con efecto liberatorio. Hace más difícil la ejecución del contrato, ya sea por el incremento de los costos necesarios para cumplir las obligaciones o por la disminución del valor de la contraprestación, pero no justifica el incumplimiento de las obligaciones.

En estos eventos, el contratista tiene derecho a reclamar la adopción de las medidas necesarias para restablecer la equivalencia económica del contrato, como el pago de un suplemento sobre el precio.

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO ESTATAL – Ley 80 de 1993 artículo 27 – Equivalencia de derechos y obligaciones – Recuperación de los costos contractuales

El artículo 27 de la Ley 80 de 1993 establece que “en los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso”. Tratándose de procesos competitivos precedidos de convocatoria pública, el referente para establecer la equivalencia inicial es, entonces, la fecha en que se presentó la oferta. En ese momento quien aspira a celebrar el contrato formula la propuesta económica con la que espera obtener los ingresos necesarios para amortizar las inversiones y recuperar los costos que implica su cumplimiento.

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO – Incumplimiento del contrato – Indemnización de perjuicios – Reducción de la pena – Principio de proporcionalidad – Incumplimiento parcial del contrato

La cláusula penal es aquella en que una persona, para asegurar el cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal (Código Civil, art. 1592). Por regla general, esta cláusula cumple una función de estimación de los perjuicios causados al acreedor. De ahí que el artículo 1600 del Código Civil disponga que “no podrá pedirse a la vez la pena y la indemnización de perjuicios, a menos de haberse estipulado así expresamente; pero siempre estará al arbitrio del acreedor pedir la indemnización o la pena”.

Según el artículo 1599 del Código Civil, la pena es exigible en los casos en que se hubiere estipulado, «sin que pueda alegarse por el deudor que la inejecución de lo pactado no ha inferido perjuicio al acreedor o le ha producido beneficio». Esta es una presunción de derecho sobre la existencia del perjuicio derivado del incumplimiento de la obligación amparada por la cláusula penal. Por expresa disposición legal, el deudor no puede desvirtuarla mediante prueba en contrario (Código Civil, art. 66).

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA EN CONTRATOS ESTATALES – Naturaleza convencional y no administrativa – Reducción proporcional por cumplimiento parcial de la obligación principal – Se rige por normas civiles y comerciales

[…]El artículo 50 del CPACA consagra un conjunto de criterios para graduar “el rigor de las sanciones por infracciones administrativas”. Sin embargo, la obligación del deudor incumplido de pagar a una entidad estatal la pena pecuniaria pactada en el contrato no constituye una sanción administrativa en sentido estricto.

En términos generales, la sanción administrativa constituye la reacción represiva del ordenamiento frente a una acción u omisión previstas en la ley como infracción. En cambio, la cláusula penal —sanción convencional— no nace de la tipificación legal de una infracción administrativa, sino del acuerdo de voluntades dirigido a regular una relación jurídico-patrimonial. No es una manifestación del ius puniendi del Estado en su acepción restringida; es una cláusula accidental que en ejercicio de la autonomía de la voluntad (Ley 80 de 1993, art. 40) pueden pactar las partes de un contrato, público o privado, y de la que emana una obligación accesoria. Una cuestión distinta es que el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 atribuya a las entidades estatales la potestad de declarar el incumplimiento y hacer efectiva unilateralmente la cláusula penal mediante acto administrativo.

La reducción proporcional de la cláusula penal pecuniaria se rige por las disposiciones civiles y comerciales que integran el régimen jurídico de los contratos estatales (Ley 80 de 1993, art. 13). El artículo 1596 del Código Civil establece: “si el deudor cumple solamente una parte de la obligación principal y el acreedor acepta esta parte, tendrá derecho para que se rebaje proporcionalmente la pena estipulada por falta de cumplimiento de la obligación principal”. A su vez, el artículo 867 del Código de Comercio dispone que el juez podrá reducir equitativamente la pena “cuando la obligación principal se haya cumplido en parte”.

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA – Autonomía negocial – Incumplimiento parcial – Exigibilidad integral de la pena

Las partes estipulan expresamente que la pena es exigible aun en eventos de incumplimiento parcial. En este sentido, la jurisprudencia de la Corporación ha indicado:

“En esta materia la doctrina indica claramente que la reducción implica tener en cuenta la forma como fue pactada la estipulación, determinar a qué obligación u obligaciones se refiere y establecer si la obligación concernida puede cumplirse de manera parcial, así: ‘Por su parte, la segunda eventualidad es una clara consecuencia de la autonomía negocial que tienen las partes para determinar, ellas mismas, los términos y el alcance de la cláusula penal que pactan, en la medida en que, independientemente del carácter divisible o no de una u otra obligación, lo cierto es que cuando la pena se pacta en esos términos, vale decir, para el caso de incumplimiento total o parcial de la obligación, puede ésta ser cobrada en su totalidad incluso frente al evento de cumplimiento parcial de la obligación principal por parte del deudor, sin habilitar la posibilidad de reducción en los términos consagrados en el artículo 1596 del Código Civil”.

POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Incumplimiento del contrato – Cláusula penal pecuniaria del contrato – Principio de autocomposición – Arreglo directo – Competencia administrativa – Interpretación del contrato – Derechos subjetivos – Procedimiento administrativo sancionatorio

[…] El ejercicio de la potestad legal atribuida a la entidad estatal para expedir un acto administrativo que declare el incumplimiento y haga efectiva la cláusula penal no puede quedar inhibido por una obligación de intentar previamente un acuerdo con el destinatario de la medida. Además, ni la cláusula vigésima del contrato ni el Manual de Contratación obligaban a la ADRES a acudir a mecanismos de autocomposición de controversias como presupuesto para iniciar el procedimiento administrativo.

A diferencia de un derecho subjetivo, libremente ejercitable o incluso renunciable (C.C., art. 15), las potestades públicas se configuran como un poder-deber para la tutela de intereses públicos y, por ello, no son disponibles ni renunciables por su titular. Las entidades estatales no pueden despojarse de sus competencias en el ámbito contractual, dejar de ejercerlas ni negociarlas, en tanto constituyen mecanismos para garantizar la prevalencia del interés general y para asegurar el cumplimiento de los fines de la contratación estatal (Ley 80 de 1993, art. 3). Esta característica impide que el ejercicio de una potestad pública quede inhibido por una obligación de intentar previamente un acuerdo con el destinatario de la medida. Ello no impide, claro está, que puedan preverse plazos de cura para remediar un incumplimiento, lo cual es diferente de atribuir al intento de arreglo directo el efecto de condicionar el ejercicio de las potestades públicas.

En consecuencia, si las partes hubieran pretendido condicionar el ejercicio de la potestad de declarar el incumplimiento y hacer efectiva la cláusula penal (Ley 1150 de 2007, art. 17) a la obligación de intentar una transacción o conciliación con el contratista, su desatención no determinaría la configuración de un vicio invalidante del acto administrativo. Ello se debe a que las normas atributivas de la competencia y las que disciplinan el procedimiento de formación del acto (Ley 1474 de 2011, art. 86) no prevén esa condición. Sin embargo, en este caso las partes no estipularon una cláusula con ese contenido.

INTERVENTORÍA CONTRACTUAL – Ley 1474 de 2011 artículo 83 – Supervisión del contrato estatal – Contrato estatal – Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud – Contrato de consultoría – Contrato de obra

[…] El artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 dispone que la interventoría consiste en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realiza una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la entidad estatal, cuando el seguimiento del contrato supone conocimiento especializado en la materia o cuando la complejidad o la extensión del contrato lo justifican. La disposición agrega que, “[p]or regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría”. Sin embargo, permite que la entidad divida la vigilancia del contrato principal.