Documento: 25000233600020200004401 de 2026

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PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Fallo por fuera de lo pedido – CPACA artículo 162 numeral 4 – Carga para la parte demandante

[…] De acuerdo con el numeral 4 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la carga de la parte demandante consiste en explicar el concepto de la violación. Toda vez que el fundamento del fallo de primera instancia guardó plena consonancia con el marco fáctico planteado por el contratista, el Despacho concluye que no se configuró un fallo por fuera de lo pedido, por lo que resulta procedente efectuar el estudio de fondo sobre la legalidad de los actos acusados.

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN EN CONTRATOS ESTATALES DE EJECUCIÓN SUCESIVA – Ley 1150 de 2007 artículo 17 – Finalidad conminatoria – Contrato de ejecución sucesiva – Obligación sucesiva – Incumplimiento de la obligación – Multa en el contrato estatal – Facultad de imposición de multa de la Entidad Estatal – Facultad sancionatoria – Debido proceso sancionatorio

[…] la Sala debe interpretar el alcance del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 en relación con la naturaleza de las multas. Esta norma dispone que las entidades estatales tienen la potestad de imponer las multas pactadas para conminar al contratista a cumplir sus obligaciones, y precisa que la sanción procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las prestaciones a su cargo. La Sala aclara que, en los contratos de ejecución sucesiva, como el de dispensación de medicamentos, la ejecución tardía de una prestación específica no agota la potestad de la entidad si permanecen vigentes otras obligaciones del mismo objeto contractual.

[…] En los contratos de ejecución sucesiva, la procedencia de la multa exige verificar si, al momento de imponerla, subsisten obligaciones pendientes de ejecución respecto de las cuales la medida conserva su finalidad conminatoria. De este modo, la condición de que el incumplimiento no se haya superado para la procedencia de la multa se refiere a la totalidad del objeto contractual y no a prestaciones aisladas. Mientras el contrato se encuentre vigente y existan obligaciones sucesivas pendientes de ejecución, la administración conserva la facultad de sancionar al contratista con el fin de compelerlo a observar los plazos en las entregas futuras.

El cumplimiento tardío de una obligación vencida no borra la mora ni los perjuicios causados a la entidad pública durante el tiempo de la desatención, ni le otorga al contratista el derecho automático a ser exonerado de la sanción. Esta regla interpretativa se apoya en el literal d) del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, que otorga a la entidad la opción discrecional y no obligatoria de terminar el trámite si constata la cesación del incumplimiento.

[…]Que la situación de incumplimiento se hubiese superado como consecuencia del procedimiento sancionatorio o por las órdenes de los jueces de tutela, «no es equivalente a afirmar que el supuesto convencional y normativo desapareció o que su cumplimiento tardío purgó el fundamento fáctico de su activación»25. Esta conclusión es más evidente cuando se trata de la entrega de medicamentos amparados por vía de tutela, cuya satisfacción tardía obligada por un juez de amparo denota negligencia frente a la oportunidad del servicio y corroboró los traumatismos reales causados a la función administrativa, lo que justificó el ejercicio discrecional de la entidad de no archivar el trámite y culminar con la imposición de la sanción.

MULTAS CONTRACTUALES – Finalidad conminatoria – Contrato de ejecución sucesiva – Cumplimiento tardío – Incumplimiento parcial – Multa contractual – Obligaciones pendientes – Caducidad – Incumplimiento grave – Continuidad contractual – Servicios esenciales – Interés general

[…] En los contratos que comprenden prestaciones sucesivas, el cumplimiento tardío de una obligación no permite concluir, por sí solo, que desapareció la finalidad de la multa. Mientras el contrato continúa en ejecución subsisten obligaciones que deben satisfacerse de manera oportuna y, por ello, la entidad conserva la necesidad de contar con un instrumento que conmine al contratista a observar, en adelante, los plazos y condiciones pactados. Entender que cada incumplimiento queda desprovisto de consecuencias por el solo hecho de que la prestación finalmente se ejecute supondría privar a la multa de eficacia frente a obligaciones que se renuevan durante la ejecución contractual.

Esta consideración adquiere especial relevancia en el caso concreto, pues el contrato consistió en el suministro y dispensación de medicamentos a los usuarios del Subsistema de Salud […], y exigió prestaciones que debían cumplirse de manera continua y oportuna. En ese contexto, la entrega posterior del medicamento no hizo irrelevante el retraso ni eliminó la necesidad de prevenir su reiteración respecto de las prestaciones pendientes, especialmente porque la demora puso en riesgo la salud y la vida de los usuarios. Por ello, la satisfacción tardía de determinadas obligaciones no bastó para considerar agotada la finalidad conminatoria de la multa mientras permanecieron vigentes el contrato y las demás prestaciones a cargo del contratista.

Tampoco resultaba exigible que, frente a incumplimientos parciales susceptibles de corrección, la entidad acudiera necesariamente a mecanismos definitivos como la caducidad. La distinción es sustancial: mientras esta última está reservada para incumplimientos graves y directos que evidencien la posibilidad de paralización del contrato, la multa constituye una medida coercitiva dirigida a obtener el cumplimiento de obligaciones todavía exigibles. Esta diferencia adquiere especial significado cuando la ejecución contractual está directamente vinculada con la satisfacción continuada de necesidades colectivas y, particularmente, con la garantía de prestaciones esenciales, como ocurre con los servicios de salud y, en general, con aquellos servicios públicos cuya continuidad resulta indispensable para la efectividad de los derechos de los usuarios y la satisfacción del interés general.

[…] La conservación del vínculo contractual no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento para preservar la continuidad de la prestación que aquel hace posible. La Administración no está llamada únicamente a reaccionar frente al incumplimiento ya ocurrido; debe disponer, dentro de las competencias que le atribuye el ordenamiento, de mecanismos que permitan corregir oportunamente la ejecución y evitar que incumplimientos parciales terminen comprometiendo la prestación continua de servicios esenciales. Desde esa perspectiva, la multa permite armonizar dos exigencias concurrentes: exigir al contratista el cumplimiento de sus obligaciones y, simultáneamente, preservar la prestación destinada a satisfacer necesidades esenciales de la población.

Así entendida, la multa cumple una función que trasciende la dimensión estrictamente patrimonial del contrato. Sin perder su naturaleza conminatoria, constituye un instrumento al servicio de la correcta y continua ejecución contractual cuando de ella depende la satisfacción de prestaciones esenciales […].