Documento: C-1505 de 2026

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PLANEACIÓN – Estudios previos

La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP – contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución.

ESTUDIOS PREVIOS – Análisis del sector – Planeación en los procesos de contratación pública

De esta manera, antes de iniciar un procedimiento de selección, la Entidad Estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras o los servicios cuya contratación se haya determinado necesaria, iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato; v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades; y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato que se pretenda celebrar. La consideración de todos estos aspectos permite que los contratos resultantes de la planeación cuenten con el sustento técnico, económico y jurídico que incidirá en una adecuada ejecución.

Más allá del cumplimiento de la normativa, “los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato”, por lo que deben publicarse en la etapa precontractual y sirven de motivación para los documentos expedidos unilateralmente por la Entidad Estatal tales como el acto administrativo de apertura, los pliegos de condiciones y el acto de adjudicación, entre otros. En ese sentido, los estudios y documentos previos son necesarios antes de la celebración del contrato, pues fundamentan las condiciones que la Entidad Estatal exige en su Proceso de Contratación. Sin embargo, luego de la suscripción del contrato la entidad no debe actuar unilateralmente, sino que debe respetar la buena fe contractual y proceder de acuerdo con lo pactado.

ESTUDIOS PREVIOS – Estudio del mercado

Por otra parte, conforme se infiere en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, que dentro de los aspectos principales que deben abarcar los estudios previos es la determinación del objeto a contratar con sus especificaciones, el valor estimado del contrato aparejado de su respectiva justificación, el análisis del riesgo y la forma de mitigarlo, las garantías que contempla exigir, entre otros.

Para estos efectos resulta relevante la información recolectada en el marco del estudio del mercado y el análisis del sector económico y de los potenciales oferentes, actividades de planeación previa que sirven para identificar aspectos concretos del mercado que pueden afectar el proceso de selección o las condiciones del negocio a realizar mediante el proceso de contratación. En este sentido, el análisis del sector de las perspectivas legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo, al que se refiere el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015, constituye un insumo importante para determinar factores que pudieran determinar el valor del contrato y orientar a la entidad en torno al monto de la disponibilidad presupuestal que requiere para realizar la contratación.

ESTUDIOS PREVIOS – Metodologías – Cotizaciones – Autonomía

Ahora bien, respecto a el estudio del mercado, este se encuentra inmerso dentro del análisis del sector y permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual incluye la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como:

Revisión de precios por solicitud de cotizaciones: la Guía recomienda requerir a los potenciales proveedores de los bienes o servicios para que remitan la información necesaria para determinar, entre otros aspectos, el valor del servicio o del bien correspondiente. Para estos efectos, se sugiere incluir en la comunicación toda aquella información pertinente del contrato a ejecutar que permita a los potenciales proveedores estructurar una cotización integral y ajustada a las necesidades de la entidad. Así mismo, se indica que, al recibir las cotizaciones, debe verificarse la ocurrencia de circunstancias que eventualmente pueden distorsionar los precios del mercado, como ofertas especiales de almacenes de cadena, fenómenos de escasez o abundancia del producto, entre otros aspectos.

Revisión de bases de datos especializadas: la Guía señala que es conveniente adelantarla cuando por las condiciones del mercado del bien o servicio a contratar se requiera, y el responsable deberá dejar constancia de las consultas realizadas y de los precios que soportan su estudio. Las bases de datos consultadas deben ser especializadas y representativas en el mercado del bien o servicio a contratar.

Revisión de precios históricos se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, examinando si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio, siempre que las características del bien o servicio sean las mismas entre una contratación y otra.

ESTUDIOS PREVIOS – Estudio del sector – Valor del Contrato – Propósito del CDP

En este escenario, el valor estimado en el contrato a partir del estudio del sector debe estar respaldado en el Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Así pues, el artículo 25, numeral 6, de la Ley 80 de 1993 establece que “las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales”. De allí se desprende que el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) debe expedirse de manera previa al inicio del proceso de selección o de la negociación en los casos de contratación directa. Así mismo, el Decreto 1082 de 2015, artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.2.1.5.1, exige análisis del sector y, en mínima cuantía, el valor estimado y su justificación, además del CDP que respalda la contratación.

Por su parte, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos que afecten apropiaciones “deberán contar con certificados de disponibilidad previos”. En consecuencia, “ninguna autoridad podrá contraer obligaciones” sin que exista previamente el respaldo presupuestal correspondiente, lo cual reafirma el principio de legalidad del gasto público y la necesidad de que todo proceso de contratación esté acompañada de los soportes presupuestales pertinentes. En efecto, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 exige disponibilidad previa y prohíbe compromisos sobre apropiaciones inexistentes o superiores al saldo disponible. Al respecto, el artículo 2.8.1.7.2 del Decreto 1068 de 2015 define el CDP como acreditación de apropiación disponible y libre de afectación, con afectación preliminar del presupuesto.

Ahora bien, cuando el valor del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) supera el presupuesto estimado para la contratación, dicha circunstancia únicamente evidencia la existencia de una apropiación presupuestal disponible por un monto superior, pero no demuestra, por sí misma, que las condiciones del mercado justifiquen un incremento del presupuesto oficial ni que el valor inicialmente determinado resulte insuficiente. En consecuencia, la disponibilidad de recursos no constituye un criterio autónomo para modificar el presupuesto estimado, el cual debe sustentarse en estudios de mercado objetivos y en la información técnica y económica que respalda la planeación contractual.

Por el contrario, cuando el valor del CDP es inferior al presupuesto estimado, la entidad debe adelantar una revisión integral de la necesidad contractual, del alcance del objeto, de las cantidades requeridas y de las fuentes de financiación disponibles, con el fin de garantizar la coherencia entre la planeación técnica y la capacidad presupuestal. De ser necesario, deberá gestionar las modificaciones presupuestales que resulten procedentes conforme al ordenamiento jurídico, antes de continuar con el proceso de selección.

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJOS – Noción – Deber de las entidades estatales

La Ley 80 de 1993, en el artículo 26, numeral 6, indica como una de las manifestaciones del principio de responsabilidad que los contratistas respondan cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el propósito de obtener la adjudicación del contrato. Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 4 de junio de 2008, radicado No. 17.783, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, define el precio artificialmente bajo como aquel que no tiene sustento o fundamento en su estructuración dentro del tráfico comercial: “El denominado “precio artificialmente bajo” de que trata la Ley 80, es aquel que resulta artificioso o falso, disimulado, muy reducido o disminuido, pero además, que no encuentre sustentación o fundamento alguno en su estructuración dentro del tráfico comercial en el cual se desarrolla el negocio, es decir, que dicho precio no pueda ser justificado y por lo tanto, la Administración estaría imposibilitada para admitirlo, so pena de incurrir en violación de los principios de transparencia, equilibrio e imparcialidad que gobiernan la actividad contractual y como parte de ella, el procedimiento de la licitación […]”.

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS – Finalidad – Oportunidad

De la postura transcrita se desprende una regla de conducta que ordena la evaluación económica de las ofertas. Frente a una propuesta que la entidad estime sospechosa por su bajo valor, el deber primario no es excluirla, sino verificar su sustento, de manera que el rechazo solo resulta procedente cuando las explicaciones del proponente no acrediten circunstancias objetivas que respalden el precio ofertado. Tanto la aceptación como el rechazo quedan sujetos a una carga de motivación expresa, clara y suficiente, cuya inobservancia compromete la legalidad de la decisión. Llevado al problema de la consulta, ese criterio confirma que una oferta ubicada dentro del presupuesto oficial y por encima del umbral definido por la entidad no deviene artificialmente baja por el solo hecho de ser más económica, ni puede descartarse con la exigencia genérica de un desglose de costos. Lo que corresponde es contrastarla con el valor de mercado reflejado en los estudios previos, y no con la simple disponibilidad acreditada en el certificado de disponibilidad presupuestal, para luego, de subsistir dudas, agotar el requerimiento previsto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015 antes de cualquier exclusión. Interpretarlo de otro modo convertiría un instrumento concebido para proteger la ejecución del contrato en una barrera a la competencia, en desmedro de la selección objetiva y del interés en obtener ofertas eficientes para el erario.

GUÍA DE OFERTAS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Manejo

Así pues, el artículo 2.2.1.1.2.2.4 ibidem, establece lo que debe hacer la entidad cuando el precio de una oferta parece artificialmente bajo, esto es: i) solicitar explicación al oferente, ii) analizar las explicaciones del oferente, iii) el responsable de la evaluación de las ofertas debe recomendar rechazar o continuar la evaluación de la oferta, y iv) para la subasta inversa, lo anterior se debe hacer al finalizar el evento.

Sin embargo, debe precisarse que el análisis de los precios de una oferta se hace en la fase de evaluación del procedimiento de selección, que es la oportunidad para verificar si se cumplen o no las reglas del proceso, labor que corresponde al comité evaluador en las modalidades que lo prevén y, en la mínima cuantía, a quien designe el ordenador del gasto conforme al inciso final del artículo 2.2.1.1.2.2.3 del Decreto 1082 de 2015. En efecto, el objeto de la evaluación de las ofertas es comprobar que estas cumplen con los parámetros exigidos, establecer la habilitación del proponente en dicho proceso de selección y definir si, de acuerdo con la ponderación de los factores de evaluación aplicables, cuál será el que resultará adjudicatario del futuro contrato.

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Métodos

De esta forma, y con el objetivo de brindar herramientas que orienten a las Entidades Estatales en este asunto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente el 16 de diciembre de 2024, actualizó la “Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación”, en la que se señalan no sólo las posibles causas y consecuencias de ofertas artificialmente bajas, sino que también se relaciona a modo de sugerencia dos metodologías que podrían aplicar las entidades para identificarlas y manejarlas. Estas son: i) la comparación absoluta y; ii) la comparación relativa.

La comparación absoluta consiste en contrastar cada oferta con el costo estimado del bien o servicio, de acuerdo con el estudio del sector. En este caso, si se reciben menos de cinco (5) ofertas, debe solicitarse aclaración a los proponentes cuyas ofertas sean menores en un 20%, o un mayor porcentaje en relación con el costo estimado por la entidad estatal. La comparación relativa consiste en que la entidad contrasta la información que obtiene a partir del universo de ofertas que presentan los proponentes en el proceso de selección.  En tal sentido, la Agencia ha sugerido a las entidades aplicar la siguiente metodología para identificar ofertas con “precios artificialmente bajos”, en aquellos procesos en los que hay cinco (5) o más ofertas:

1. Primero deberá tomar el conjunto de ofertas a evaluar.
2. Calcular la mediana, dependiendo de la dispersión de los datos el promedio del valor de cada oferta o de cada ítem dentro de la oferta.
3. Calcular la desviación estándar del conjunto.
4. Determinar el valor mínimo aceptable para la Entidad Estatal.

La mediana debe calcularse ordenando los valores de mayor a menor y tomando el valor de la oferta en la mitad de la lista. Si el número de ofertas es par, caso en el cual no habrá una oferta “en la mitad”, debe tomarse los dos valores del medio, se suman y dividen en dos. Posteriormente, es necesario calcular la desviación estándar, utilizando la siguiente fórmula, en la que el valor n es el número de ofertas:

PRECIOS ARTIFICIALMENTE BAJAS – Requerimiento

En todo caso, debe advertirse que las aclaraciones que están obligados a dar los proponentes según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, deben cumplir con la carga de claridad suficiente para desvirtuar las razones por las que la Entidad Estatal ha estimado que la oferta es artificialmente baja. Esto implica dar cuenta de las circunstancias objetivas debido a las cuales la oferta es sustentable y competitiva. De acuerdo con lo señalado en la mencionada guía estas circunstancias pueden estar relacionadas con i) técnicas diferenciadas de producción del bien o provisión del servicio; ii) cercanía al lugar de provisión o al lugar de abastecimiento de materias primas; iii) mejores condiciones contractuales con los proveedores de insumos; y iv) mayor diversificación de productos o servicios relacionados. Lo anterior sin perjuicio de que el contratista indique alguna otra razón distinta por la que la oferta es competitiva, incluyendo aquellas relacionadas con implementación de economías de escala o alcance, esto, en razón a que en la mencionada guía se indica que “la Entidad Estatal debe tenerlo en cuenta en el análisis de las aclaraciones”. En todo caso, el requerimiento puede comprender la desagregación del precio y la identificación del costo marginal de las unidades ofrecidas, con apoyo en el estudio del sector y en la información del mercado, e incluso extenderse a los demás proponentes para contar con elementos comparativos, sin que ello convierta tal desagregación en un requisito de admisibilidad exigible de manera general.

De acuerdo con lo expuesto, en principio, no resulta procedente rechazar una oferta, declararla no habilitada ni exigir de manera automática una justificación detallada de costos por el solo hecho de presentar un valor económico reducido, cuando dicho valor se encuentra dentro del presupuesto oficial respaldado presupuestalmente y, además, supera el umbral definido por la entidad para la identificación de eventuales precios artificialmente bajos. La sola circunstancia de que una propuesta sea significativamente más económica que otras no permite presumir, por sí misma, la inviabilidad de su ejecución ni constituye una causal autónoma de exclusión.