Documento: C-1657 de 2026

Descargar archivo

CONTRATOS – Objetos – Autonomía de la voluntad

El contrato es un “acto jurídico voluntario, una declaración de voluntad, que tiene por objeto establecer una relación jurídica entre dos personas, obligando a la una para con otra a determinada prestación”. Se trata de un negocio jurídico en el sentido de que es el resultado de un acto dispositivo o de autorregulación de intereses de dos o más sujetos con efectos jurídicos para crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas.

(…)

Actualmente, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – no contempla disposiciones expresas que regulen el objeto del contrato estatal. En contraste, existe una remisión amplia a las normas del derecho privado, por lo que su configuración al interior del negocio jurídico se rige por la autonomía de la voluntad de las partes. En ese sentido, las entidades estatales pueden definir con un grado de libertad el contenido de dicha cláusula contractual, con algunas limitaciones y con la posibilidad de incluir modalidades de pago o de condicionarlo a cumplimientos de requisitos o determinadas reglas.

De la misma manera, al revisar las normas civiles, comerciales y del derecho público, no se identifican conceptualizaciones que desarrollen la definición del objeto contractual, así como también se identifica la ausencia de normativa sobre ella. En ese orden de ideas, la teoría del negocio jurídico no trata de conceptualizar tal expresión, aún cuando su inclusión en el contrato privado o público sea normal y común en la práctica.

LIMITACIONES A LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD – Observancia de normativa que rige la materia

Sin embargo, el ejercicio de dicha autonomía para determinar tanto la tipología como el objeto contractual no es ilimitado. En efecto, la actuación de las entidades deberá estar siempre enmarcada por el principio de legalidad, el cual impone los siguientes parámetros en materia de contratación estatal: “a. El principio de la autonomía de la voluntad rige en la contratación Estatal, en virtud del mismo los contratos celebrados crean obligaciones entre las partes. b. Las obligaciones que pueden llegar a pactarse en un negocio jurídico estatal no se circunscriben a las consignadas en el estatuto de contratación estatal, en las normas civiles o comerciales, sino que pueden obedecer al libre querer de las partes.

CONTRATO DE ADQUISICIÓN DE BIENES – Modalidad de pago diferida – Vigencias futuras

En principio, es jurídicamente procedente que una entidad estatal pacte, en un contrato de adquisición de bienes, una forma de pago según la cual estos se reciban a satisfacción en una determinada vigencia fiscal y su valor se pague en vigencias posteriores, siempre que la estipulación encuentre fundamento en la autonomía de la voluntad reconocida en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y se ajuste a las disposiciones presupuestales aplicables. En efecto, conforme se explicó, esta norma permite a las partes acordar las modalidades, condiciones y estipulaciones que consideren necesarias y convenientes para el cumplimiento de los fines estatales, con la condición de que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios de la contratación estatal.

En este sentido, la naturaleza del contrato de adquisición de bienes no determina, por sí sola, una única forma de ejecución de las obligaciones, pues las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pueden acordar las condiciones y los plazos para su cumplimiento, siempre que se sujeten al ordenamiento jurídico.

(…)

Sobre la distinción entre las vigencias futuras ordinarias y las excepcionales el Consejo de Estado señaló que “la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que, en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”.

Bajo este contexto, si la entidad cuenta con una autorización de vigencias futuras excepcionales expedida por el CONFIS y con la declaratoria de importancia estratégica del CONPES, deberá verificar que la adquisición, el monto total comprometido, el plazo contractual y la distribución de los pagos sean compatibles con el objeto, el alcance y los cupos anuales autorizados. En ese sentido, la recepción de los bienes en una vigencia fiscal no implica, por sí sola, que su pago deba efectuarse íntegramente durante ese mismo año, pues la forma de pago puede definirse contractualmente de acuerdo con las necesidades de la entidad y la programación presupuestal autorizada.

OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO – Financiamiento con proveedores

Para que la estructura se documente como una modalidad de pago y no como un financiamiento, resulta aconsejable que los documentos del proceso incorporen, entre otros, un análisis del sector que compare el precio de contado con el precio asociado al cronograma propuesto, de manera que se acredite la ausencia de un costo financiero implícito, conforme al artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015. Conviene, además, que el pliego exija una oferta con precio fijo y con el desglose, por vigencia, del valor de los bienes y de cada prestación conexa, que prohíba el ofrecimiento de intereses, comisiones o costos de financiación y recabe la declaración del proponente en ese sentido, y que la minuta diferencie el recibo técnico de los bienes del recibo de las prestaciones posteriores, prevea la transferencia de la propiedad y del riesgo al momento del recibo sin reserva de dominio y descarte la emisión de títulos valores y de garantías de pago a cargo de la entidad. La matriz de riesgos debería contemplar, cuando corresponda, los riesgos presupuestales, cambiario, de obsolescencia y de disponibilidad del contratista, en los términos del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007.

En este escenario, resulta necesario examinar la estructura económica y jurídica de la operación, en particular las condiciones en que se determina el precio y se difiere su pago, con el fin de establecer si se trata de una modalidad de pago acordada en el contrato de adquisición o si, por sus características, podría configurar una operación de crédito público bajo la modalidad de crédito de proveedor en los términos del parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 2.2.1.2.3.1 del Decreto 1068 de 2015. De acuerdo con esta normativa, se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. El artículo 2.2.1.2.3.1 del Decreto 1068 de 2015, en la redacción que le dio el artículo 8 del Decreto 1575 de 2022, denomina financiamiento con proveedores a los actos o contratos que incluyan una obligación con plazo para su pago, en los que el financiador de la entidad estatal sea el proveedor que transfiere el bien o presta el servicio, siempre y cuando la entidad contratista no sea una entidad financiera. Esta figura, antes conocida como crédito de proveedor, quedó incorporada de manera expresa entre las operaciones de crédito público por el artículo 2.2.1.1.1 del mismo decreto, modificado por el artículo 5 del Decreto 1575 de 2022, de modo que el cambio de denominación obedeció a una actualización terminológica que no alteró su naturaleza de operación de crédito público.

PAGO DIFERIDO – Causación, cuentas por pagar y PAC

Si los bienes se reciben a satisfacción en una vigencia, pero el pago se encuentra diferido, la entidad debe determinar previamente cuál es la naturaleza de la obligación, cuándo se causa y cuándo es exigible, y cómo debe registrarse presupuestalmente. El tratamiento como cuenta por pagar dependerá de la situación efectiva al cierre de la vigencia y de las reglas aplicables, mientras que el PAC regulará la programación de los giros en los términos autorizados.

Debe tenerse presente que los pagos solo pueden pactarse hasta los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja, según el artículo 2.8.1.7.2.9 del Decreto 1068 de 2015. En todo caso, la causación de la obligación presupuestal, la constitución de las cuentas por pagar y la programación del PAC corresponden al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el reconocimiento contable del pasivo, a la Contaduría General de la Nación, por lo que la entidad deberá atender los lineamientos de esas autoridades en la definición de la forma de pago.