Documento: C-1499 de 2026

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PODER ESPECIAL – Etapas – Procesos de Contratación Pública

El estudio del poder especial para actuar ante la Administración en la contratación estatal exige examinar las actuaciones de las etapas precontractual, contractual y poscontractual, teniendo en cuenta que debe comprenderse como un procedimiento administrativo especial. El proceso de contratación se comprende como una secuencia de actos y actividades que no se limita a la selección del contratista ni a la celebración del contrato, sino que va más allá, pues concierne a actuaciones en el marco de la ejecución contractual, así como las poscontractuales. En este sentido, el análisis de la representación debe abarcar el desarrollo del proceso, incluida la ejecución, la liquidación y las actuaciones posteriores que correspondan según el caso.

Esta amplitud requiere precisar el régimen aplicable. En el Concepto C-453 de 2025, la Agencia explica que mediante las actuaciones contractuales se ejerce función administrativa y que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 permite acudir a las reglas administrativas para determinar la intervención de interesados y terceros. En consecuencia, la etapa en que ocurre la intervención no basta para definir las reglas de representación: deben identificarse la actuación concreta, sus efectos y la condición en que comparece quien pretende intervenir.

MANDATO – Poder Especial

El análisis exige separar tres instituciones. El mandato regula la gestión encomendada entre mandante y mandatario; el apoderamiento habilita para actuar en nombre ajeno; la representación permite que los efectos jurídicos del acto se radiquen en el representado. Aunque concurren con frecuencia, no son equivalentes: puede haber mandato sin representación y representación que provenga de la ley o de la organización de una persona jurídica. Por eso la existencia de un contrato de prestación de servicios o de una relación laboral no acredita, por sí sola, facultades para comprometer a otro ante la entidad.

De acuerdo con el artículo 2142 del Código Civil, el mandato es “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”. Así mismo, el artículo 2177 ibidem prescribe que “El mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contratar a su propio nombre o al del mandante; si contrata a su propio nombre no obliga respecto de terceros al mandante”.

OFERENTES – Audiencia de adjudicación – Representación del oferente por un abogado

En este contexto sobre el poder, cabe resaltar el artículo 2.2.1.2.1.1.2 del Decreto 1082 de 2015, el cual prevé que los proponentes pueden designar personas para intervenir en la audiencia de adjudicación, sujetándose al tiempo máximo que la entidad estatal disponga para cada intervención. De ello se infiere que, si bien el oferente puede asistir directamente a la audiencia, también está facultado para concurrir acompañado de asesores o para hacerse representar por un tercero debidamente autorizado. En este último caso, la representación puede ejercerse mediante un apoderado o mandatario, quien actúa en nombre y por cuenta del proponente durante el desarrollo de la actuación, sin que se desnaturalice el carácter público de la audiencia ni limite la participación de los demás asistentes interesados.

PODER ESPECIAL – Formas de otorgamiento

El artículo 74 del Código General del Proceso establece las reglas para el otorgamiento de poderes judiciales. Distingue entre el poder general, que faculta al apoderado para intervenir en toda clase de procesos y debe otorgarse mediante escritura pública, y el poder especial, que se concede para uno o varios asuntos determinados y puede otorgarse mediante documento privado, siempre que los asuntos estén claramente identificados.

En el contexto del artículo, el poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales debe presentarse personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. De igual modo, las sustituciones de poder se presumen auténticas. La norma también regula aspectos relacionados con la autenticación y validez de los poderes, señalando que estos pueden otorgarse en el exterior ante cónsul colombiano o autoridad competente. También podrá conferirse poder especial por mensaje de datos con firma digital. Por último, dispone que los poderes pueden aceptarse de forma expresa o por su ejercicio, lo que significa que el abogado puede manifestar directamente su aceptación o entenderse que la ha aceptado cuando actúa efectivamente en representación del poderdante dentro del proceso.

Este artículo debe tener en cuenta lo prescrito en la Ley 2213 “Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones”.

PODER ESPECIAL – Reglas – Aplicación – Artículo 5 – Decreto Ley 019 de 2012 – Interpretación sistemática – Formas de otorgamiento del poder

Ahora bien, tal como se indicó en las consideraciones precedentes, el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece que, en aquellos aspectos no regulados expresamente por el régimen de contratación estatal y siempre que exista compatibilidad con este, podrán aplicarse las normas que regulan las actuaciones y los procedimientos administrativos y, de manera supletoria, las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso. En todo caso, dentro de la doctrina de la Agencia, en especial, en cuanto al poder especial en las actuaciones administrativas se destaca la Circular Externa Única de la Agencia y los conceptos C-046 del 19 de febrero de 2020, C- 753 del 8 de febrero de 2022, C-968 del 28 de julio de 2026, C-1247 del 14 de septiembre de 2026, en las que se ha expuesto que estas reglas de los poderes especiales deben interpretarse de forma sistemática y coherente con el artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012, cuyo tenor literal dispone: “[…] las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales” (énfasis fuera de texto).

En este sentido, el criterio que la Agencia había sostenido —y que en este concepto se modifica parcialmente— indicaba que, tratándose de un poder especial para asistir a una audiencia dentro de un procedimiento de contratación, resultaba exigible la presentación personal, así como la determinación clara de las facultades conferidas en dicho poder. En consecuencia, se configuraba un mandato especial para las autoridades administrativas, en virtud del cual no resultaba procedente otorgar poderes especiales mediante mensaje de datos, tal como lo prevé el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022 para otros escenarios. Esta postura se sustentaba en que el Decreto Ley 019 de 2012 establecía de manera expresa que, tratándose de poderes especiales ante autoridades administrativas, se requiere la nota de presentación personal como requisito de validez y autenticidad.

FORMAS DE OTORGAMIENTO PODER – Posturas Institucionales

Sin embargo, otras autoridades administrativas han expresado otras reglas sobre la forma de otorgamiento del poder. Por ejemplo, el Departamento Administrativo de la Función Pública expresó en Concepto 211491 del 31 de mayo de 2023 expresa que el artículo 33 del Decreto Ley 2150 de 1995 dispone “Prohíbese la exigencia de la presentación personal en las actuaciones frente a la administración pública, salvo aquéllas exigidas taxativamente en los códigos”. En esta línea, el Departamento Administrativo de la Función Pública considera que a las autoridades les está prohibido exigir la presentación personal de peticiones, recursos o documentos cuando la ley no lo exija. En este contexto, se destaca el artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, que derogó la exigencia de presentación personal del escrito mediante el cual se autoriza a un tercero para recibir notificaciones, prevista en el primer inciso del artículo 71 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, subsiste la exigencia de presentación personal del poder cuando se trate de la notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social, conforme al último inciso de esa misma disposición.

Por otro lado, otras entidades como la DIAN, donde se expresa que el instructivo IN-CAC-0002 exige que el poder especial conste por escrito, esté vigente, identifique claramente los asuntos y tenga reconocimiento de contenido y firma ante notario o autoridad competente. Admite su otorgamiento en el exterior con las formalidades correspondientes y aclara que el apoderado no necesita ser abogado, salvo para interponer recursos. Por otro lado, la Superintendencia de Sociedades mediante el Oficio 220-133036 del 29 de septiembre de 2025 exige presentación personal para el poder destinado a recurrir actos de inscripción o abstención de registro de las cámaras de comercio. Esto se apoya esa exigencia en el artículo 74 del CGP y en los artículos 5 y 25 del Decreto Ley 019 de 2012. También reconoce expresamente el mensaje de datos con firma digital del artículo 74. Por tanto, no debe interpretarse como prohibición absoluta del soporte electrónico ni como aceptación del simple correo con antefirma.

Por ejemplo, el INVIMA mediante el Concepto 113 de junio de 2025 ratifica el Concepto 1107-021-2025 y considera suficiente el poder especial documentado, con identificación, firma y facultades claras, salvo exigencia específica en otra disposición. En esta línea, interpreta que el artículo 74 del CGP no impone autenticación adicional para estos trámites y que la excepción sobre poderes del Decreto Ley 019 de 2012 no crea por sí sola ese deber. Así mismo, admite mensaje de datos con firma digital bajo la Ley 527 de 1999, entendiéndose como una forma de otorgamiento de poder ante la Administración.

Ahora bien, tal como se refirió anteriormente, el artículo 74 del Código General del Proceso dispuso expresamente que “El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento” [énfasis propio]. La norma prevé, entonces, tres formas de otorgar el poder especial: por documento privado, por memorial dirigido a la autoridad que conoce del asunto y de manera verbal en audiencia o diligencia. La exigencia de presentación personal se predica del poder que se otorga por escrito, pues es en ese caso donde resulta necesario que una autoridad o un notario constate que el documento proviene de quien aparece como poderdante. En cambio, cuando el poder se confiere verbalmente en audiencia, el poderdante comparece ante la autoridad que dirige la actuación y manifiesta frente a ella su voluntad de hacerse representar, de modo que la autenticidad del acto se verifica directamente y queda registrada en la propia audiencia.

SUBSANABILIDAD DE LAS OFERTAS – Alcance de la regla – Ley 1882 de 2018 – Ámbito temporal – Criterio material

De conformidad con el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, lo subsanable es la prueba de todas las circunstancias ocurridas antes del vencimiento del término para presentar las ofertas, ello es lo que implica la prohibición de acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al “cierre del proceso”. Lo anterior evita, por ejemplo, que se presenten oferentes que no cumplían con los requisitos para participar al momento de presentar las ofertas, y pretendan cumplirlos durante el proceso de selección o, inclusive, que se puedan variar condiciones de la oferta una vez presentada.

Un mejor entendimiento del significado de la expresión “circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso” implica distinguir entre la prueba de un hecho y el hecho mismo. En el caso de la subsanabilidad de las ofertas, una cosa es el requisito habilitante o el elemento de la propuesta y otra su prueba. Lo que prohíbe la norma es que se subsanen requisitos que no estaban materialmente cumplidos al momento de presentación de la oferta, o en palabras de la ley, que se acrediten hechos que ocurrieron después del cierre del proceso.

SUBSANABILIDAD – Procedencia – Poderes

A partir de las reglas de subsanabilidad expuesta en párrafos precedentes, se expresa que, en el caso de los poderes, debe diferenciarse la fecha del documento de la fecha del hecho acreditado. Si el oferente había conferido facultades suficientes al apoderado antes del cierre, la omisión de aportar el poder, una copia incompleta o un defecto subsanable de acreditación no equivalen necesariamente a inexistencia de representación. La entidad debe requerir la prueba o aclaración pertinente. Al respecto, el numeral 8.2 de la Circular admite presentar copias simples con la oferta y aportar la formalidad legal en la oportunidad de subsanación. Esto no habilita a crear extemporáneamente la voluntad de participar ni a modificar el contenido de la propuesta.

Si al cierre quien suscribió la oferta carecía de la habilitación necesaria para comprometer al oferente, debe examinarse si faltaba la condición sustancial o solo su prueba. Un poder conferido después puede autorizar intervenciones futuras y no es irregular únicamente por esa fecha; el límite consiste en pretender usarlo para construir una oferta vinculante que no existía oportunamente. La entidad debe motivar esta distinción y valorar las pruebas, sin asumir que toda ausencia documental impone rechazo o que todo documento posterior está prohibido.

Ahora bien, la ratificación tiene reconocimiento en el derecho civil y mercantil, pero sus efectos deben armonizarse con los derechos de terceros y con los límites de la selección objetiva. Su eventual retroactividad privada no constituye una autorización general para sanear la ausencia de facultades al cierre del proceso de contratación. Antes de aceptar una ratificación deben identificarse el acto ratificado, la voluntad original, la capacidad del ratificante, la forma requerida y la afectación de las condiciones de participación. La acreditación posterior de facultades existentes antes del cierre constituye subsanación de su prueba. Debe distinguirse de la ratificación de un acto celebrado sin facultades suficientes, cuyos efectos se rigen por las disposiciones civiles y comerciales y cuya admisibilidad en el procedimiento de selección debe examinarse frente a las restricciones especiales de subsanación y los derechos de los demás participantes. No puede utilizarse para introducir una propuesta nueva o alterar elementos evaluables.

En ejecución, liquidación o actuaciones sancionatorias no procede trasladar mecánicamente el cierre de la selección como límite de todo poder posterior. Deben aplicarse el régimen de la actuación y sus términos. Los artículos 3 y 41 del CPACA orientan la corrección de irregularidades para proteger el debido proceso. La entidad debe permitir corregir un defecto subsanable de representación y explicar por qué una omisión impide determinada intervención, sin atribuir efectos vinculantes a quien todavía no ha acreditado facultades ni convertir la oportunidad de corrección en una prórroga indiscriminada.