Documento: C-1519 de 2026

Descargar archivo

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Potestad Sancionatoria del Estado – Actuaciones Contractuales

La Constitución Política de 1991 contempla el debido proceso como derecho fundamental, y sobre su ámbito de aplicación dispone que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La claridad de esta norma no deja dudas sobre la extensión de las garantías del debido proceso, lo que llevó a la Corte Constitucional a afirmar que “Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas”.

En ese orden de ideas, tanto en materia sancionatoria como no sancionatoria, las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa. Sin embargo, estas deben interpretarse atendiendo a los principios que caracterizan cada escenario, teniendo en cuenta las diferencias entre los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. De acuerdo con estas consideraciones la Corte resalta la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional, de manera que no se pierda de vista que “mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […].

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL – Ley 1474 de 2011 – Artículo 86 – Etapas

De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así:

a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza.

b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, la “Guía para adelantar el Proceso Administrativo Sancionatorio Contractual”.— expresa que una vez instalada la audiencia pública prevista en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el funcionario competente debe verificar la asistencia y reconocer la personería jurídica de quienes actúan en el trámite. Posteriormente, procede a exponer las circunstancias de hecho, las normas o cláusulas contractuales presuntamente vulneradas y las posibles consecuencias para el contratista en caso de acreditarse el presunto incumplimiento. La representación legal puede acreditarse mediante poder remitido previamente por los medios dispuestos por la entidad.

[…]

c) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.

PODER ESPECIAL – Etapas – Procesos de Contratación Pública

En torno al poder en los procedimientos de contratación, en especial el procedimiento administrativo sancionatorio contractual del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, hay que tener en cuenta la doctrina reciente de la Agencia, en especial, del Concepto C-1499 del 4 de noviembre de 2026 expresa que, las actuaciones administrativas, se destaca el artículo 35 del Decreto Ley 196 de 1971, la cual diferencia la actuación directa de la representación voluntaria, al prescribir: “Salvo los casos expresamente determinados en la ley no se requiere ser abogado para actuar ante las autoridades administrativas; pero si se constituye mandatario, éste deberá ser abogado inscrito”. De acuerdo con lo regulado, en principio el interesado puede actuar ante las autoridades administrativas sin ser abogado, pero el mandatario que constituya debe ser abogado inscrito, salvo las excepciones legales aplicables. La exigencia se refiere a quien asume la representación por poder ante la autoridad, no a todo participante ni a toda persona que colabore con el interesado. Por tanto, la exigencia de abogado del artículo 35 opera cuando se ejerce representación por poder ante la autoridad y debe valorarse según la naturaleza de cada actuación, sin extenderse de manera automática a toda representación negocial del proponente.

PODER ESPECIAL – Formas de otorgamiento

El artículo 74 del Código General del Proceso establece las reglas para el otorgamiento de poderes judiciales. Distingue entre el poder general, que faculta al apoderado para intervenir en toda clase de procesos y debe otorgarse mediante escritura pública, y el poder especial, que se concede para uno o varios asuntos determinados y puede otorgarse mediante documento privado, siempre que los asuntos estén claramente identificados.

En el contexto del artículo, el poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales debe presentarse personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. De igual modo, las sustituciones de poder se presumen auténticas. La norma también regula aspectos relacionados con la autenticación y validez de los poderes, señalando que estos pueden otorgarse en el exterior ante cónsul colombiano o autoridad competente. También podrá conferirse poder especial por mensaje de datos con firma digital. Por último, dispone que los poderes pueden aceptarse de forma expresa o por su ejercicio, lo que significa que el abogado puede manifestar directamente su aceptación o entenderse que la ha aceptado cuando actúa efectivamente en representación del poderdante dentro del proceso.

Este artículo debe tener en cuenta lo prescrito en la Ley 2213 “Por medio de la cual se establece la vigencia permanente del Decreto Legislativo 806 de 2020 y se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia y se dictan otras disposiciones”.

PODER ESPECIAL – Reglas – Aplicación – Artículo 5 – Decreto Ley 019 de 2012 – Interpretación sistemática – Formas de otorgamiento del poder

Ahora bien, tal como se indicó en las consideraciones precedentes, el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece que, en aquellos aspectos no regulados expresamente por el régimen de contratación estatal y siempre que exista compatibilidad con este, podrán aplicarse las normas que regulan las actuaciones y los procedimientos administrativos y, de manera supletoria, las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso. En todo caso, dentro de la doctrina de la Agencia, en especial, en cuanto al poder especial en las actuaciones administrativas se destaca la Circular Externa Única de la Agencia y los conceptos C-046 del 19 de febrero de 2020, C- 753 del 8 de febrero de 2022, C-968 del 28 de julio de 2026, C-1247 del 14 de septiembre de 2026, en las que se ha expuesto que estas reglas de los poderes especiales deben interpretarse de forma sistemática y coherente con el artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012, cuyo tenor literal dispone: “[…] las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales” (énfasis fuera de texto).

En este sentido, el criterio que la Agencia había sostenido —y que en este concepto se modifica parcialmente— indicaba que, tratándose de un poder especial para asistir a una audiencia dentro de un procedimiento de contratación, resultaba exigible la presentación personal, así como la determinación clara de las facultades conferidas en dicho poder. En consecuencia, se configuraba un mandato especial para las autoridades administrativas, en virtud del cual no resultaba procedente otorgar poderes especiales mediante mensaje de datos, tal como lo prevé el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022 para otros escenarios. Esta postura se sustentaba en que el Decreto Ley 019 de 2012 establecía de manera expresa que, tratándose de poderes especiales ante autoridades administrativas, se requiere la nota de presentación personal como requisito de validez y autenticidad.

 FORMAS DE OTORGAMIENTO PODER – Posturas Institucionales

Sin embargo, otras autoridades administrativas han expresado otras reglas sobre la forma de otorgamiento del poder. Por ejemplo, el Departamento Administrativo de la Función Pública expresó en Concepto 211491 del 31 de mayo de 2023 expresa que el artículo 33 del Decreto Ley 2150 de 1995 dispone “Prohíbese la exigencia de la presentación personal en las actuaciones frente a la administración pública, salvo aquéllas exigidas taxativamente en los códigos”. En esta línea, el Departamento Administrativo de la Función Pública considera que a las autoridades les está prohibido exigir la presentación personal de peticiones, recursos o documentos cuando la ley no lo exija. En este contexto, se destaca el artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, que derogó la exigencia de presentación personal del escrito mediante el cual se autoriza a un tercero para recibir notificaciones, prevista en el primer inciso del artículo 71 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, subsiste la exigencia de presentación personal del poder cuando se trate de la notificación del reconocimiento de un derecho con cargo a recursos públicos, de naturaleza pública o de seguridad social, conforme al último inciso de esa misma disposición.

Por otro lado, otras entidades como la DIAN, donde se expresa que el instructivo IN-CAC-0002 exige que el poder especial conste por escrito, esté vigente, identifique claramente los asuntos y tenga reconocimiento de contenido y firma ante notario o autoridad competente. Admite su otorgamiento en el exterior con las formalidades correspondientes y aclara que el apoderado no necesita ser abogado, salvo para interponer recursos. Por otro lado, la Superintendencia de Sociedades mediante el Oficio 220-133036 del 29 de septiembre de 2025 exige presentación personal para el poder destinado a recurrir actos de inscripción o abstención de registro de las cámaras de comercio. Esto se apoya esa exigencia en el artículo 74 del CGP y en los artículos 5 y 25 del Decreto Ley 019 de 2012. También reconoce expresamente el mensaje de datos con firma digital del artículo 74. Por tanto, no debe interpretarse como prohibición absoluta del soporte electrónico ni como aceptación del simple correo con antefirma.

Por ejemplo, el INVIMA mediante el Concepto 113 de junio de 2025 ratifica el Concepto 1107-021-2025 y considera suficiente el poder especial documentado, con identificación, firma y facultades claras, salvo exigencia específica en otra disposición. En esta línea, interpreta que el artículo 74 del CGP no impone autenticación adicional para estos trámites y que la excepción sobre poderes del Decreto Ley 019 de 2012 no crea por sí sola ese deber. Así mismo, admite mensaje de datos con firma digital bajo la Ley 527 de 1999, entendiéndose como una forma de otorgamiento de poder ante la Administración.

Ahora bien, tal como se refirió anteriormente, el artículo 74 del Código General del Proceso dispuso expresamente que “El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento” [énfasis propio]. La norma prevé, entonces, tres formas de otorgar el poder especial: por documento privado, por memorial dirigido a la autoridad que conoce del asunto y de manera verbal en audiencia o diligencia. La exigencia de presentación personal se predica del poder que se otorga por escrito, pues es en ese caso donde resulta necesario que una autoridad o un notario constate que el documento proviene de quien aparece como poderdante. En cambio, cuando el poder se confiere verbalmente en audiencia, el poderdante comparece ante la autoridad que dirige la actuación y manifiesta frente a ella su voluntad de hacerse representar, de modo que la autenticidad del acto se verifica directamente y queda registrada en la propia audiencia.

PODER – Postura de la Agencia

Esta postura asumida en la Agencia mediante el Concepto C-1499 del 4 de noviembre de 2026 se fundamenta en una interpretación sistemática del artículo 5 del Decreto Ley 019 de 2012, en concordancia con las modalidades previstas en el artículo 74 de la Ley 1564 de 2012, y con los principios de buena fe, eficacia, economía y prevalencia del derecho sustancial que orientan las actuaciones administrativas. Su alcance comprende las etapas precontractuales, contractual y poscontractual, según la naturaleza de cada actuación y las reglas especiales aplicables. Por tanto, las entidades deberán valorar la suficiencia del mecanismo empleado para acreditar el mandato, y, tratándose de las modalidades admitidas en este concepto —el poder otorgado verbalmente en audiencia o diligencia y el mensaje de datos con firma digital—, no exigir de manera automática y adicional la presentación personal cuando se encuentren acreditados la identidad del otorgante, su consentimiento y el alcance de la representación. La certeza sobre la identidad no constituye una autorización general para prescindir de las formalidades legalmente exigibles a las demás formas de otorgamiento del poder. En cuanto al numeral 8.2 de la Circular Externa Única, su exigencia de presentación personal debe entenderse referida al poder otorgado en documento escrito y no excluye las modalidades verbal en audiencia y de mensaje de datos con firma digital aquí reconocidas. Este concepto no modifica por sí mismo la circular, cuya eventual actualización corresponde a la actuación institucional pertinente.