Documento: C-1602 de 2026

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CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Calidad de las partes – Entidades públicas

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias – Contratos interadministrativos

El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.

En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cooperantes – Entidad ejecutora – Fines comunes

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar el ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo de Estado ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales

LIQUIDACIÓN – Noción – Alcance

La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

[…]

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Liquidación

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las entidades estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato[1], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse, convirtiéndose en estos contratos en una cláusula de la naturaleza, conforme a la clasificación prevista en el Código Civil.

No obstante lo anterior, debe enfatizarse que las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública son exigibles únicamente para las entidades sometidas a dicho régimen, y no para los convenios interadministrativos, cuya naturaleza jurídica se fundamenta en la autonomía de la voluntad de las partes. Por ello, las reglas sobre etapas contractuales, procedimientos de liquidación, cláusulas obligatorias o efectos propios de los contratos estatales no se trasladan automáticamente a los convenios.

VENCIMIENTO DEL PLAZO – Actividades por fuera del plazo

Podría colegirse que en el convenio también resultaría procedente estas consideraciones frente al plazo suspensivo, ya que la llegada o vencimiento de este plazo no extingue el contrato ni las obligaciones derivadas del vínculo jurídico. Por tanto, en principio, si el plazo pactado en el convenio es suspensivo, puede ocurrir, que con consentimiento de la entidad cooperante y sin afectar el interés general, se reciban actividades que estaban previstas y que se cumplieron tardíamente, mientras el convenio no se haya liquidado.

No obstante, a juicio de esta Agencia esta posibilidad no comprende la ejecución de los recursos que nunca fueron comprometidos ya que en este evento, no se estaría ante el cumplimiento extemporáneo de un compromiso preexistente, sino ante la pretensión de generar nuevos compromisos después de vencido el plazo de ejecución. Tal circunstancia no puede justificarse invocando la etapa de liquidación, pues esta no constituye una prórroga tácita del convenio ni habilita a las partes para continuar ejecutando su objeto y por ende, acordar después del plazo la ejecución de recursos que no se comprometieron equivale a ampliar el tiempo de ejecución, lo que exige una modificación del convenio antes del vencimiento, con los soportes presupuestales que correspondan, salvo que el convenio haya dispuesto una regulación distinta.

SUPERVISIÓN – Alcance

La supervisión consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato, realizada directamente por la entidad estatal a través de un servidor público idóneo en particular designado para ejercer el rol de supervisor. En la medida que este seguimiento tiene la finalidad de garantizar el debido cumplimiento del contrato, su alcance se extiende principalmente durante la etapa de ejecución, que es el periodo donde se deben cumplir el grueso de las obligaciones contractuales. Sin perjuicio de esto, es importante tener en cuenta que la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado” de la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra eficiente  en lo relacionado con las funciones de vigilancia en lo contable y financiero expresa que el supervisor debe recibir a satisfacción los bienes y servicios del objeto del contrato estatal y coordinar las instancias necesarias para adelantar los trámites para la liquidación del contrato y entregar los documentos soporte que le correspondan para efectuarla.

^[1] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de agosto de 2003. C.P. Augusto Trejos. Rad. No. 1453.