Documento: C-1579 de 2026

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REVOCATORIA DIRECTA – Acto de Apertura – Acto de Adjudicación

Dentro de las reglas del sistema de compras públicas, es pertinente diferenciar tres momentos jurídicamente distintos dentro de la actividad contractual en procedimientos competitivos: la apertura del procedimiento de selección, la adjudicación y la celebración del contrato. Cada uno cumple un propósito distinto y produce efectos jurídicos diferentes. La apertura del procedimiento constituye el acto mediante el cual la entidad pública pone en marcha la convocatoria y define las reglas que regirán la selección objetiva del contratista. La adjudicación, por su parte, corresponde a la decisión administrativa mediante la cual se identifica y selecciona la oferta favorecida, reconociendo a un proponente determinado la condición de futuro contratista y consolidando una situación jurídica individual y concreta a su favor. Por último, la celebración del contrato supone el perfeccionamiento del vínculo jurídico entre las partes, una vez se satisfacen las exigencias y solemnidades previstas por el ordenamiento para su formación.

REVOCACIÓN DIRECTA – Acto Administrativos – Momentos

Ahora bien, en torno a la posibilidad de revocar actos administrativos diferentes al de adjudicación en los procesos de contratación, se destaca el acto de apertura, que del proceso de licitación agota sus efectos con la adjudicación o la declaratoria de desierta del proceso, según lo previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En la actualidad el Decreto 1082 de 2015, no reguló la revocatoria del acto de apertura, quedando el tema en estado de incertidumbre. De acuerdo con lo descrito, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido 2 momentos para efectos de examinar la posibilidad de revocar de manera unilateral el acto de apertura:

El primer momento es antes de que se presenten ofertas, en el cual hay unanimidad de criterio respecto a la posibilidad de revocarlo unilateralmente, porque no se ha configurado ninguna situación particular.

El segundo momento cuando se presentan las ofertas en el proceso de selección, evento en el cual la jurisprudencia ha planteado las siguientes tesis […]

REVOCACIÓN DIRECTA – Acto de Apertura – Tesis

Tesis 1: Antes de adjudicar un proceso de contratación, es revocable de manera unilateral el acto de apertura, siempre que concurra alguna causal prevista en el artículo 93 del CPACA, por remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, en la medida en que esté más avanzado el proceso de selección se irán consolidando “expectativas” jurídicas y económicas de los participantes, y en esa misma medida se incrementan los riesgos de causar daños ciertos y personales, que en caso de proferirse una revocatoria, podrán ser objeto de indemnización por parte de la administración, siempre y cuando exista prueba de su configuración.

Tesis 2. No es posible revocar unilateralmente el acto de apertura, por cuanto la administración debe iniciar la actuación y solicitar el consentimiento de quien o quienes hayan presentado ofertas dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones. Lo anterior por cuanto una vez los interesados presentan sus respectivas ofertas, se genera la legítima expectativa de que su propuesta sea considerada y, en ese momento, la oferta pública de la administración, contenida en el acto de apertura del proceso de selección, se particulariza y se convierte en irrevocable, salvo que haya sido obtenida por medios ilegales.

Tesis 3. Una vez se han recibido las propuestas, el acto de apertura no puede ser objeto de revocatoria directa en forma unilateral por parte de la Administración, sin el consentimiento expreso del mejor proponente, toda vez que las reglas de la propia convocatoria – no es otra que la de la oferta mercantil aceptada-, la cual se concreta en el derecho a suscribir el contrato estatal, del cual se genera dos derechos, uno para los proponentes de ser evaluados y otro para aquel que tenga la mejor propuesta el cual consiste en ser seleccionado y a ejecutar el contrato estatal que le debe ser adjudicado.

Tesis 4. Se puede revocar unilateralmente el acto de apertura del proceso de selección, si se advierte la configuración de alguna de las causales y demás requisitos que dan paso a su procedencia, toda vez que al ser un acto administrativo de carácter general se torna evidente que la Administración no está condicionada a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocarlo; además, no se consolidan derechos a favor de los proponentes, toda vez que hasta ese momento solo existen “meras expectativas” y, en algunas circunstancias, expectativas legítimas a favor de algún participante; conceptos jurídicos que alinderan tanto la existencia y alcance de un eventual derecho o expectativa, y el punto límite de proyección del atributo de la revocatoria del acto administrativo.

ACTO DE ADJUDICACIÓN – Naturaleza jurídica – Características

El acto de adjudicación es la actuación final de la fase del procedimiento de selección, en la cual se manifiesta la voluntad de la Administración de realizar la contratación con uno o varios oferentes determinados. El acto de adjudicación es una de las formalidades más importantes para la configuración del contrato estatal, en la medida que es a partir de ella que se origina la obligación para las partes de celebrar el contrato objeto del procedimiento de selección. Así lo ha anotado la doctrina al señalar que “con la adjudicación del contrato surge una relación jurídica de la cual se deriva el compromiso para las partes de observar las formalidades propias del perfeccionamiento del contrato”.

ACTO DE ADJUDICACIÓN – Carácter vinculante

Adicionalmente, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la doctrina han distinguido tres (3) características del acto de adjudicación del contrato estatal, que pueden sintetizarse así: i) es un acto administrativo de carácter definitivo y de alcance particular; ii) es irrevocable, por regla general, y iii) es obligatorio, tanto para la entidad contratante como para el adjudicatario.

De lo anterior se coligen varios elementos: i) al ser un acto administrativo, aquel debe ser motivado en forma razonada y suficiente y debe producirse con las formalidades propias de los actos jurídicos; ii) al ser un acto administrativo de carácter definitivo, significa esto que termina el proceso de selección con su producción y se decide de manera definitiva sobre la futura celebración del contrato estatal y, iii) al ser un acto administrativo de alcance particular, la administración está obligada a notificarlo al adjudicatario y comunicarlo a los demás oferentes.

REVOCATORIA DIRECTA – Noción

En torno a la posibilidad de revocar los procesos de contratación es pertinente tener presente la revocación directa puede definirse como una de las especies de extinción de los actos administrativos en sede administrativa. Esta especie de extinción se diferencia de otras, pues “se trata de un mecanismo de extinción del acto administrativo y de sus efectos que opera por la voluntad de la propia administración. […] Esta institución debe distinguirse […] de la anulación, que es la desaparición o extinción del acto por decisión de autoridad jurisdiccional”. Adicionalmente, sobre la particular manera en que el legislador ha reglamentado la revocación directa en Colombia, debe decirse que se trata de un mecanismo unilateral de la administración, otorgado por el legislador para que esta revise sus propias decisiones.

REVOCATORIA DIRECTA – Acto de adjudicación – Consentimiento previo

En todos los casos en los cuales la norma aplicable sea el CPACA, entonces, se debe recurrir a demandar el acto administrativo de carácter particular cuando quiera que no se obtenga la autorización expresa del titular para proceder a la revocación. Dicho ello, no puede perderse de vista que la primera frase del artículo 97 del CPACA es “salvo las excepciones establecidas en la ley”. Esto quiere decir que la ley puede contemplar en normas especiales “excepciones” a la regla absoluta de irrevocabilidad sin el consentimiento del destinatario del acto que contiene el Código en mención.

Esta regla del artículo 97 ibídem se ajusta perfectamente a la lógica de procedimiento general que tiene el CPACA, cuyas funciones son servir como fuente para llenar vacíos en leyes especiales sobre procedimientos, y ser aplicadas ante la ausencia total de una norma especial. En ese orden de ideas, si una norma especial prevé la posibilidad de realizar la revocación directa, no será necesario recurrir a las normas generales de procedimiento, pues existiría una norma especial que regula la materia y no se evidencia la existencia de un vacío que requiera ser llenado. La diferencia en el régimen jurídico contenido en las normas del CPACA y de la Ley 1150 de 2007 da cuenta del ejercicio de la libertad de configuración del legislador, que adoptó para los dos casos decisiones diferentes teniendo en cuenta los intereses públicos en juego y la tensión entre estos y los derechos de los administrados.

Con base en las anteriores consideraciones es posible concluir que, para revocar el acto administrativo de adjudicación de un contrato estatal, cuando se verifique alguna de las dos causales que lo permiten, según el artículo 9, inciso tercero, de la Ley 1150 de 2007, no es necesario obtener “consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo” adjudicatario, como lo ordena el artículo 97 del CPACA. Lo anterior es así, pues el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007 consagra un régimen especial de revocatoria directa del acto de adjudicación que no exige permiso del titular. La ausencia de una regla en ese sentido, en el entendido de esta Subdirección, no puede interpretarse como un vacío que deba ser llenado con el CPACA, sino como un régimen jurídico diferente: situación análoga a la que en su momento ocurría con los regímenes de la Ley 80 de 1993 y el CCA.

ACTO DE ADJUDICACIÓN – Revocatoria directa – Debido proceso

Ahora bien, lo anterior quiere decir que, en términos prácticos, la Entidad Estatal debe respetar el debido proceso del adjudicatario cuando pretenda establecer si i) ha sobrevenido una causal de inhabilidad e incompatibilidad entre el acto de adjudicación y la suscripción del contrato o ii) si el acto de adjudicación se obtuvo por medios ilegales. En otros términos, con el objeto de verificar la existencia de alguna de las causales que permite la revocación directa del acto de adjudicación, la Entidad Estatal debe llevar a cabo un procedimiento administrativo en el cual se respeten las garantías de que trata el artículo 29 superior y en particular los derechos de audiencia y defensa del adjudicatario. Este deber no deriva del parágrafo del artículo 97 del CPACA —cuya aplicación queda desplazada por la norma especial—, sino directamente del artículo 29 de la Constitución Política y de los artículos 3 y 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que gobiernan el procedimiento administrativo general en aquello no regulado por la norma contractual especial. En consecuencia, la entidad debe adelantar una actuación administrativa en la que comunique al adjudicatario los hechos y fundamentos jurídicos que soportarían la causal, le permita ejercer su derecho de contradicción y aportar y controvertir pruebas, y decida mediante acto motivado susceptible de los recursos que correspondan. Sin embargo, a la finalización de ese procedimiento administrativo, si la Administración verifica la ocurrencia de alguna de estas situaciones, puede proceder a la revocación del acto administrativo de adjudicación incluso si el adjudicatario no otorga su consentimiento para ello.

PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD – Desaparición de fundamentos – Alcance

Sin embargo, el artículo 91.2 del CPACA contempla la pérdida de ejecutoriedad cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del acto. Esta institución se refiere a la posibilidad de ejecutarlo y debe distinguirse de la revocatoria y de la nulidad. La primera retira administrativamente la decisión en los casos autorizados; la segunda corresponde al control de validez por el juez; el decaimiento presupone un cambio posterior que afecta la eficacia del acto administrativo. La sentencia del 27 de enero de 2016, expediente 49170, explica la presunción de legalidad y las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, en un asunto regido por el Decreto Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA. Su referencia a los artículos 64 y 66 de aquel estatuto debe interpretarse históricamente, no como normativa vigente para actuaciones nuevas.

La irrevocabilidad del artículo 9 y la ejecutoriedad del artículo 91 se aplican en planos diferentes. De esa distinción no se sigue que toda alteración del escenario económico produzca el decaimiento del acto de adjudicación. La entidad debe individualizar el fundamento indispensable que existía al expedirla y demostrar que ha desaparecido realmente, con incidencia en la obligación de celebrar el contrato. En cuanto a la pérdida de fuerza ejecutoria por desaparición de los fundamentos de hecho, esta se configura cuando sobreviene una modificación sustancial de las circunstancias fácticas que sirvieron de soporte a la expedición del acto administrativo, de tal entidad que altera su alcance, sus efectos jurídicos o las condiciones que justificaban su ejecución. En estos supuestos, la nueva realidad fáctica desvirtúa los presupuestos sobre los cuales se adoptó la decisión administrativa, de manera que la ejecución del acto pierde respaldo en los hechos que originalmente legitimaban su eficacia. Por otro lado, los fundamentos de derecho se pueden dar en los siguientes casos: i) de acto administrativo reglamentario por supresión de la norma reglamentada; ii) por derogatoria tácita; iii) por una ilegalidad sobreviniente; y iv) por una inconstitucionalidad sobreviniente.

RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL – Daño antijurídico – Imputación – Causa extraña

El fundamento constitucional de la responsabilidad es el artículo 90: la obligación de reparar se vincula al daño antijurídico imputable a la actuación u omisión de una autoridad. La sola participación en una convocatoria no garantiza obtener el contrato, pero tampoco priva de protección a la confianza legítimamente generada por la Administración. Expósito Vélez examina la responsabilidad por ruptura de tratativas, invalidez del negocio y frustración del procedimiento; diferencia el interés negativo o de confianza del interés de cumplimiento. Este marco exige precisar qué posición fue afectada y cuál daño se reclama, en lugar de deducir automáticamente una indemnización por toda revocatoria.

Desde la buena fe objetiva, el examen no se agota en la convicción interna de haber obrado correctamente. Neme Villarreal explica que este estándar exige una conducta leal y proba frente a la contraparte. En el ámbito consultado ello se traduce en informar oportunamente los obstáculos conocidos, tramitar con diligencia las autorizaciones requeridas, no inducir gastos que se sabe serán inútiles y comunicar sin dilaciones la decisión fundada. Una causa fiscal irresistible puede explicar que no se celebre el contrato y, aun así, no justificar costos adicionales causados por haber ocultado o comunicado tardíamente el impedimento. La responsabilidad debe atender a cada conducta y a su propia incidencia causal.

FUERZA MAYOR – Imprevisibilidad – Irresistibilidad – Exterioridad

Para la fuerza mayor no basta que el hecho sea posterior o provenga de una autoridad fiscal. El artículo 64 del Código Civil, subrogado por la Ley 95 de 1890, y la doctrina del Consejo de Estado exigen examinar la imprevisibilidad y la irresistibilidad, junto con su ajenidad frente a quien la invoca. La prueba debe mostrar por qué una gestión razonablemente diligente no podía prever ni evitar el impedimento y por qué este impidió cumplir el deber específico. La mayor dificultad o el encarecimiento no equivalen a imposibilidad. Tampoco puede invocarse como causa extraña un obstáculo producido o agravado por no tramitar oportunamente una autorización necesaria y conocida.

En el caso de una medida fiscal deben revisarse su alcance vinculante, las advertencias anteriores, la oportunidad de la programación y las gestiones alternativas. La falta de aprobación de vigencias futuras puede ser el resultado ordinario de una solicitud que no reunía requisitos; en ese supuesto no se transforma en fuerza mayor porque la negativa haya sido comunicada por otra autoridad. Distinta puede ser una prohibición general, extraordinaria y no razonablemente previsible que impida asumir nuevos compromisos y no pueda superarse por medios legales. Aun en esa hipótesis debe probarse que es la causa determinante del daño reclamado y que no existe una falla propia con incidencia autónoma.

HECHO DEL PRÍNCIPE – Equilibrio económico – Diferencias con la exoneración

Por otro lado, la teoría del hecho del príncipe se emplea característicamente para estudiar alteraciones extraordinarias de la ecuación económica de un contrato celebrado por medidas generales de autoridad. La Circular Externa 14 de 2023 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sintetiza la jurisprudencia y distingue esta figura de la imprevisión. Su configuración puede generar compensación o restablecimiento a favor del contratista; por ello no debe presentarse como sinónimo de exoneración. Antes del perfeccionamiento no existe, en principio, la ecuación contractual cuya ruptura se compensa: corresponde analizar los deberes precontractuales, el impedimento alegado y la imputación del daño.

La exterioridad tampoco se prueba con señalar que la medida provino de un ministerio, un CONFIS o una oficina presupuestal distintos de la dependencia contratante. Debe identificarse la persona jurídica que actúa y el ámbito de sus competencias; una misma entidad pública puede operar a través de varios órganos. La legalidad de la restricción puede hacer obligatorio observarla, pero no demuestra que sus efectos sean ajenos para todos los fines de responsabilidad. Si confluyen un acontecimiento externo y fallas de planeación o información, habrá que determinar la contribución causal de cada uno; no es posible asignar de antemano una exoneración parcial uniforme.