Documento: C-1528 de 2026

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PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Naturaleza jurídica – No es acto administrativo – Cambio de postura – Unificación de doctrina

“[…] se estima procedente cambiar la postura sobre la naturaleza jurídica del PAA adoptada en el concepto CU-007 del 16 de enero de 2024. La calificación de acto administrativo ha generado confusiones sobre sus efectos, su modificación y su control; en especial, a la luz del reconocimiento reiterado de su carácter estimativo y de que no restringe las decisiones de contratación que adopten las Entidades Estatales durante la vigencia. Por lo anterior, la Agencia modifica esta postura para afirmar que el Plan no reúne todos los elementos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha identificado como propios del acto administrativo. En particular, no produce por sí mismo efectos jurídicos directos y vinculantes que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas generales o particulares.

[…] En consecuencia, mediante el presente concepto la Agencia unifica su doctrina sobre la naturaleza jurídica del Plan Anual de Adquisiciones y modifica, en cuanto lo calificaron como acto administrativo, las posturas contenidas en los conceptos CU-348 de 2020, C-237 de 2020, CU-007 de 2024, C-1292 de 2025 y C-1400 de 2025. […]

[…] En suma, el PAA no cumple con los requisitos iii) y iv) que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha identificado como propios del acto administrativo. Aunque constituye una declaración unilateral de voluntad expedida en ejercicio de la función administrativa, no produce por sí mismo efectos jurídicos directos, ni crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales o particulares. Por lo tanto, no tiene la naturaleza de acto administrativo. En otras palabras, el PAA es un documento que estima, programa, sirve de referente inicial, pronostica e informa, descripción que corresponde a la de un instrumento de planeación e información, y no a la de una decisión que produzca efectos jurídicos, es decir, que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas generales o particulares. Por las razones expuestas, la Agencia modifica la tesis adoptada sobre este punto en el concepto CU-007 de 2024 y precisa que el PAA no tiene la naturaleza de un acto administrativo.”

ACTO ADMINISTRATIVO – Noción – Elementos

“El acto administrativo es una de las herramientas más relevantes a través de las cuales la Administración exterioriza su voluntad y materializa la ejecución del poder público. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acto administrativo es “toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos”. De esta manera, ha identificado como elementos del acto administrativo los siguientes: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad; ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares; iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante.

Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito»”.

En efecto, la ausencia de alguno de estos elementos desvirtúa la naturaleza de acto administrativo. […]

Es decir, este requisito se cumple cuando el acto emitido por la Administración es la fuente de una consecuencia jurídica, que nace del documento y no de otra decisión que deba adoptarse después. […]

[…] El tercer requisito exige, además, que el acto sea “vinculante”, lo cual supone que la manifestación de voluntad de la Administración contenga una decisión. […]”

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Carácter estimativo – Efectos frente a la entidad y los particulares

“Con base en lo expuesto, el PAA no cumple con ser un acto mediante el cual la Administración adopte decisiones que alteren el orden jurídico existente. […] En armonía con esa disposición, esta Agencia ha reiterado que el PAA es un instrumento de carácter estimativo que no restringe las decisiones de contratación que se adopten durante la vigencia, que puede actualizarse sin un número máximo y que no exige una estricta correspondencia entre los valores estimados y los de los contratos que efectivamente se celebren. De la inclusión de una línea en el Plan no se sigue, entonces, ninguna consecuencia jurídica ni para la entidad, que conserva la libertad de adelantar o no el proceso, de modificar sus condiciones o de actualizarlo para atender las necesidades no previstas, ni para los particulares.

[…] Como se mencionó antes, el PAA no altera ni modifica la situación jurídica de la entidad o de terceros. Con su publicación, los proveedores no adquieren el derecho a ser convocados, a presentar ofertas ni a que se adelanten los procesos allí previstos. Por su parte, la entidad no asume frente a ellos obligación alguna, dado su carácter estimativo y su función de planeación. No desvirtúa lo anterior que la entidad tenga los deberes de elaborarlo, publicarlo y actualizarlo, pues estos tienen su fuente en el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y en el Decreto 1082 de 2015, y no en el Plan mismo. Son obligaciones que la ley impone sobre la gestión del instrumento, y no efectos jurídicos que el instrumento produzca con respecto a la entidad.

Lo anterior permite responder de manera directa cuál es el contenido jurídicamente vinculante del Plan. Ninguno de los elementos que integran su contenido material —la estimación del objeto, el valor y la modalidad de las adquisiciones previstas para la vigencia— obliga a la entidad ni a los particulares, pues son proyecciones sujetas a modificación. Lo único jurídicamente exigible es el deber de elaborar, aprobar, publicar y actualizar el Plan, junto con los deberes de transparencia asociados a su publicación, deberes que no emanan del Plan, sino del artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y de los artículos 2.2.1.1.1.4.1 y siguientes del Decreto 1082 de 2015. La obligatoriedad recae, entonces, sobre la gestión del instrumento y no sobre el contenido estimativo que este expresa.”

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Acto de aprobación – Naturaleza – Contenido material

“[…] la calificación de acto administrativo depende del contenido material de la manifestación de voluntad y no de su denominación ni del documento que la contiene. […] Por tanto, que la entidad apruebe el PAA mediante un documento denominado resolución, acuerdo o de cualquier otra forma, no le confiere la naturaleza de acto administrativo. Lo determinante es lo que su contenido es capaz de producir y, como se explicó, ese contenido no produce efectos jurídicos directos ni vinculantes.

[…] Esa aprobación es la actuación interna mediante la cual la entidad asume como propio el ejercicio de planeación y da cumplimiento al deber legal de contar con el Plan. Su contenido es el mismo del PAA y, por ello, comparte su naturaleza, de modo que no atribuye al instrumento una decisión con efectos jurídicos frente a terceros ni frente a la propia entidad. […]

En consecuencia, no existe una diferencia de naturaleza entre el Plan y el documento que lo aprueba. La competencia de quien lo adopta conserva relevancia, pues de ella depende el cumplimiento regular del deber legal y la responsabilidad de los servidores que intervienen en su elaboración y aprobación. Con esta precisión, la Agencia reconsidera lo señalado en el Concepto C-027 de 2022, en cuanto afirmó que el acto de aprobación del Plan se expresa en un acto administrativo: dado que el contenido aprobado carece de efectos jurídicos directos y vinculantes, su adopción no adquiere esa naturaleza por el solo hecho de constar en una resolución, acuerdo o documento equivalente.”

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Control judicial – Medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho – Improcedencia

“[…] de conformidad con los artículos 137 y 138 del CPACA, los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigen contra actos administrativos. […]

Por consiguiente, dado que el PAA no tiene la naturaleza de acto administrativo, ni él ni el documento que lo aprueba son susceptibles, por sí mismos, de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ello no significa que la planeación contractual escape a todo control. En primer lugar, las decisiones de la entidad sobre sus adquisiciones se materializan en los actos del procedimiento de selección, que sí son controlables. […] Es en esos actos, y no en el Plan, donde pueden cuestionarse las irregularidades de la gestión contractual.

[…] Finalmente, en cuanto a su modificación, al no tratarse de un acto administrativo, la actualización del PAA no exige acudir a la revocatoria directa regulada en los artículos 93 y siguientes del CPACA, instituto que, según el Consejo de Estado, es propio de los actos administrativos, ni obtener el consentimiento de terceros, pues el Plan no consolida situaciones jurídicas particulares. El Plan se modifica mediante su actualización, en la forma y oportunidad previstas en el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, y esas actualizaciones deben publicarse en la página web de la entidad y en el SECOP.”