ENTIDAD ESTATAL – Ámbito de aplicación – Artículo 2
[…] el ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública-EGCAP- se encuentra en gran medida determinado por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993; dicha norma, consta de tres numerales a través de los cuales se encarga de establecer lo que se entiende por entidades estatales, servidores públicos y servicios, en el contexto del referido cuerpo normativo.
[…]
Conforme se aprecia, esta norma hace alusión a una serie de personas jurídicas públicas ubicadas en distintos órdenes y niveles de la Administración Pública, a efectos de predicar respecto a estas la calidad de entidades estatales. Dicha calidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 80 de 1993, en principio, implica que el régimen contractual aplicable a los sujetos referidos en la norma sea el EGCAP.
De acuerdo con lo anterior, resulta claro que entidades como la Nación, los departamentos, municipios, establecimientos públicos y asociaciones de municipios, obedecen a la noción de entidades estatales establecida por el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, de lo que se colige que se encuentran regidas por régimen de contratación pública. En principio, lo mismo podría predicarse de entidades como las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al cincuenta por ciento (50%), las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista una participación pública mayoritaria.
DESCENTRALIZACIÓN – Territorial – Especializada o por servicios – Colaboración
[…] la descentralización como forma de organización administrativa que permite la transferencia de competencias a organismos distintos del Estado, puede ser territorial, especializada o por servicios y por colaboración. La territorial se da cuando se otorgan competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. En la especializada o por servicios dichas competencias se conceden a entidades creadas para ejercer una actividad determinada y la llamada por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas.
De acuerdo con lo anterior, las entidades estatales para el cumplimiento de sus cometidos constitucionales, legales y con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, tienen la posibilidad de asociarse para crear una persona jurídica sin ánimo de lucro, en virtud de la prerrogativa definida en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DIRECTAS E INDIRECTAS – Creación
En este escenario, el Consejo de Estado, ha diferenciado las “entidades descentralizadas directas”, esto es, aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo y “entidades descentralizadas indirectas”, es decir, las que surgen por la voluntad asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal. En esta última clasificación es que se enmarca la creación de entidades sin ánimo de lucro de las que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. En el mismo sentido, la doctrina nacional ha señalado que, entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado es el nombre que se ha dado en las personas jurídicas que nacen no de la ley, sino de la voluntad asociativa de los entes públicos.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS INDIRECTAS – Aplicación del EGCAP
Ahora bien, en cuanto a las entidades descentralizadas indirectas debe señalarse que, en virtud de la referencia genérica realizada por el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, es posible afirmar que son definidas como entidades estatales, por lo que se encuentran sometidas al EGCAP. Sin embargo, conforme se desprende del texto del señalado literal, la calidad de entidad estatal en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, solo aplica a las entidades descentralizadas indirectas en las que el estado tenga una participación mayoritaria. En ese sentido, las entidades descentralizadas indirectas en las que el Estado tenga una participación minoritaria no se encuadran dentro de las entidades estatales sometidas al EGCAP, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, por lo que su contratación no está regida por dicho cuerpo normativo.
En todo caso, debe destacarse que, aunque el literal a) del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 se refiera de manera expresa a las entidades descentralizadas indirectas, dicha categoría es aplicable a personas jurídicas de distinta naturaleza y régimen jurídico, creadas con la anuencia de entidades públicas. Contrario a lo que sucede con las entidades descentralizadas directas o de primer grado, las cuales son creadas por la ley, las entidades descentralizadas indirectas surgen como producto de la voluntad asociativa de entidades estatales, conocidas como entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado.
ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO – Aplicación del EGCAP
En ese sentido, las entidades sin ánimo de lucro que se constituyan en virtud del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se consideran entidades estatales, sometidas al EGCAP en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
Ahora bien, teniendo en cuenta que las entidades sin ánimo de lucro conformadas exclusivamente por entidades públicas conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 son consideradas entidades estatales, el segundo problema jurídico deviene en que el régimen de contratación es el EGCAP así como las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituya, conforme a lo expuesto en el artículo 1 de la ley 80 de 1993.
Si bien el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 indica que el régimen legal al cual se sujetan las personas jurídicas sin ánimo de lucro que resultan de la asociación exclusiva de entidades públicas está constituido por “las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”, no es menos cierto que al ser definidas como entidades estatales para efectos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, el régimen de contratación es el que se define en el EGCAP. En otras palabras, no se observa que se haya excluido el régimen de contratación dispuesto en la Ley 80 de 1993, y su régimen legal tendría relación con la creación de la persona jurídica distinta de quienes conforman la entidad sin ánimo de lucro y en su acto de creación y estatutos se detallarán todos los elementos necesarios para su creación.
MANUALES DE CONTRATACIÓN – Buenas prácticas
Teniendo en cuenta que la entidad sin ánimo de lucro conformada exclusivamente por entidades públicas se rige en material contractual por el EGCAP, no existe una disposición legal que obligue a las entidades la expedición de un manual de contratación, no obstante lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Público ha publicado “Los lineamientos generales para la expedición de manuales de contratación”, documento mediante el cual constituye un instrumento de buenas prácticas que tiene como finalidad orientar a las entidades estatales para que sus manuales de contratación se estructuren en atención al cumplimiento de los fines y principios de la contratación estatal en los procesos de selección que adelante. Para el efecto, invitamos a la revisión de los lineamientos antes referenciados que sirven de base para la creación del manual de contratación, en caso de que así lo consideren.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Secop – Ley 1712 de 2014 – Sujetos obligados a publicar
[…] el principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones para que se divulguen y eventualmente se controlen. Por ello, en la contratación estatal, el literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, en adelante SECOP, como un mecanismo que “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.
En ese sentido, la Ley 1712 de 2014 –ley estatutaria que regula la transparencia y el derecho de acceso a la información y a los documentos públicos– […] La Ley estatutaria citada establece, en el literal a) del artículo 5, que los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas, deben publicar la información relativa a su contratación. Esta obligación fue desarrollada por el Decreto 103 de 2015, compilado en el Decreto 1081 de 2015, el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el Sistema Electrónico de Contratación Pública –SECOP–.
Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la misma ley, todos los destinatarios de la ley de transparencia deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Decreto 1082 de 2015 – Documentos del proceso – Proceso de contratación
El deber de publicidad que se desprende del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 está reglamentado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, el cual dispone los documentos que deben publicarse y al SECOP como medio de publicación. De acuerdo con esto, las entidades deben cumplir con el principio de publicidad respecto de su actividad contractual como garantía para los administrados, para conocer las actuaciones y participar en el control de estas, siendo el SECOP la herramienta que dispuso el Estado para que las entidades cumplan el principio de publicidad.
[…] las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “(…) los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación (…)”. La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que son “(a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.
No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo. En efecto, además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibídem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”.
[…]
De lo anterior puede concluirse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, desarrollado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, las entidades están obligadas a publicar en el SECOP todos los documentos relacionados con el Proceso de Contratación expedidos durante las etapas precontractual, de ejecución y postcontractual. Este deber aplica a todas las modalidades de selección y entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como las exceptuadas de este, y solo se encuentran excluidas las ofertas perdedoras y los documentos expedidos en el marco de operaciones de bolsa de productos.
SECOP II – Naturaleza – Obligatoriedad de publicación
En relación con el medio de publicación, el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 crea el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, el cual –de conformidad con el artículo 3.8 del Decreto 4170 de 2011– es administrado por esta Agencia. Esta plataforma no solo es un canal de publicidad de la gestión contractual de las entidades públicas, pues también es un medio transaccional para la suscripción de contratos electrónicos. A estas dos (2) facetas del SECOP se refiere la ley citada cuando dispone, respectivamente, que “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, (…) la expedición de los (…) contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos” y que “Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.
El numeral 1.2 de la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente dispone que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública está compuesto por el SECOP I, el SECOP II y la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Conforme a lo explicado en el párrafo precedente, el SECOP I solo funciona como medio de publicidad, es decir, no tiene carácter transaccional. Esto significa que el procedimiento contractual se adelanta fuera de la plataforma a través de un expediente físico. No obstante, las actuaciones y los documentos se convierten en electrónicos para cargarse posteriormente a la plataforma por quien tenga la función dentro de la entidad.
En contraste, el SECOP II permite generar contratos en línea y realizar la firma electrónica de los mismos. Tiene funciones que permiten al proveedor presentar garantías y facturas; y a la entidad estatal, realizar la revisión y aprobación de ambos tipos de documentos en línea. Además, el módulo permite hacer modificaciones contractuales, tanto unilaterales como bilaterales –estas últimas son enviadas para aprobación del proveedor antes de la publicación por parte de la entidad estatal–. Para registrar el seguimiento al avance de la ejecución, el módulo de gestión contractual habilita el registro de planes de ejecución por porcentaje de avance y el cargue de documentos tanto a proveedor como a la entidad estatal, la cual puede crear usuarios para que los supervisores de los contratos carguen la información pertinente. Finalmente, la liquidación y el cierre de los expedientes contractuales también puede realizarse a través del SECOP II. Es de destacar que la plataforma tiene un módulo de búsqueda pública que permite a los ciudadanos y entes de control revisar el avance en tiempo real de cualquier contrato realizado a través del SECOP II, sin necesidad de tener usuarios creados en la plataforma.
[…] Ahora bien, toda la actividad contractual de las entidades estatales debe ponerse a disposición del público como desarrollo del principio de publicidad y del derecho de acceso a la información. Si bien el artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015 establece un plazo de tres (3) días para realizar las publicaciones en el SECOP, lo cierto es que, en línea con lo previsto en el Concepto C-185 del 24 de marzo de 2025 expedido por esta Subdirección Contractual, y conforme a lo anteriormente indicado, todo sujeto obligado debe publicar sus procedimientos, lineamientos y políticas en materia de adquisiciones y compras, así como los datos de adjudicación y de ejecución de sus contratos. En ese sentido, la plataforma SECOP constituye el medio idóneo para dar cumplimiento al deber de publicidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, los artículos 3 y 19 de la Ley 1508 de 2012, la Ley 1712 de 2014, la Circular Externa 03 de 2024 y las demás normas que regulan la obligación de divulgar la información contractual.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 04/02/2026 |
| Fecha de Salida | 13/03/2026 |
| Actor | Carolina Cano Bastidas |
| No. radicado interno | C-092 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_02_04_001411 |
| Radicado de Salida | 2_2026_03_13_002466 |
| Radicado Interno | C-092 de 2026 |
| Descriptor | ENTIDAD ESTATAL, DESCENTRALIZACIÓN, ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DIRECTAS E INDIRECTAS, ENTIDADES DESCENTRALIZADAS INDIRECTAS, ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO, PRINCIPIO DE PUBLICIDAD |
| Restrictor | Ámbito de aplicación, Artículo 2, Territorial, Especializada o por servicios, Colaboración, Creación, Aplicación del egcap, Buenas prácticas, SECOP, Ley 1712 de 2014, Sujetos obligados a publicar, Decreto 1082 de 2015, Documentos del Proceso, Proceso de contratación, Naturaleza, Obligatoriedad de publicación |