LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Finalidad
Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Restricciones ‒ Contratación ‒ Tipos de elección
En este contexto, la Ley de Garantías Electorales establece el marco jurídico para el desarrollo de las elecciones, procurando condiciones de igualdad y transparencia para los aspirantes. Paralelamente, incluye restricciones en las actuaciones de los servidores públicos, evitando interferencias en la contienda electoral, así como la posible desviación de recursos públicos en aspiraciones electorales.
[…] Las restricciones consagradas en la Ley de Garantías se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales diferenciadas: las presidenciales y las que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como territorial.
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “(…) la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “(…) celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista.
De conformidad con lo anterior, la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente.
En primer lugar, la del artículo 33 que aplica solo respecto de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres (3) semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta.
En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto de cualquier tipo de contienda electoral, y que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.
Ambas restricciones no son excluyentes, lo que permite concluir que, en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38, a todos los entes del Estado. En cambio, tratándose de elecciones en general, excluyendo las correspondientes al Presidente de la República, las autoridades allí mencionadas sólo deben aplicar las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Artículo 33 ‒ Ámbito material
Ahora bien, es necesario precisar el alcance de la prohibición establecida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005. El ámbito material de esta prohibición está delimitado por la expresión “queda prohibida la contratación directa”.
[…] De acuerdo con este concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales.
[…] Como se advierte de lo anterior, el Consejo de Estado realiza una interpretación amplia de la contratación directa, para efectos de aplicar las restricciones establecidas en la Ley de Garantías Electorales, al señalar que no solo aplica frente a las entidades sometidas al Estatuto general de Contratación de la Administración Pública, sino también frente a las entidades que tengan un régimen especial de contratación.
[…] Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos, la selección abreviada y la mínima cuantía, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición las entidades públicas pueden seguir contratando bajo estos sistemas.
LEY DE GARANTÍAS – Excepción – contratación por parte de entidades sanitarias y hospitalarias
En este punto, debe tenerse en cuenta que, en principio, todos los entes del Estado están cobijados por la prohibición para contratar directamente establecida en el artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales. Sin embargo, es importante reiterar que el segundo inciso de la misma disposición consagró las excepciones aplicables a la prohibición de contratación directa establecida en el mismo artículo. Como se indicó, las excepciones a la prohibición del artículo 33 de la norma mencionada son las siguientes:
- i) La contratación referente a la defensa y seguridad del Estado;
- ii) Los contratos de crédito público;
iii) Los contratos requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres;
- iv) La contratación para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor y;
- v) La contratación que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
[…] Lo anterior implica que las excepciones al artículo 33 en comento deben interpretarse y aplicarse de manera estricta. En otras palabras, no es factible hacer interpretaciones extensivas para incluir otros supuestos de hecho similares a las circunstancias previstas en dicho artículo, pues el carácter taxativo implica que solo en los eventos consagrados expresamente en la norma permiten que ciertas entidades estatales se vean exceptuadas de la prohibición.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Artículo 38
Por otro lado, la prohibición establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 dispone que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos”. Los convenios o contratos interadministrativos que se restringen en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, son únicamente aquellos en que se dispone la ejecución de recursos públicos, para evitar que mediante la suscripción de estos se comprometa el erario con fines políticos o partidistas.
Aunque la ley no definió ni desarrolló la tipología de convenios o contratos interadministrativos, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.
Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios con una de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
Adicionalmente, se deriva del criterio orgánico referido que un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, se reitera la conclusión de que los contratos o convenios interadministrativos están definidos por la naturaleza de las partes, de manera que se identifican por un criterio orgánico y serán aquellos celebrados entre entidades estatales. Además, no existe una definición legal que diferencie los conceptos de contrato y convenio, por lo que esta Agencia ha considerado que se asimilan para la aplicación de la Ley de Garantías. En tal sentido, las referencias realizadas por el legislador a estos términos deben asimilarse, salvo que de su contenido se logre inferir que se le quiere otorgar un contenido en particular, pues el legislador utiliza estos conceptos de forma indistinta.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Contratación Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas -PIC-
[…] las entidades que requieran adelantar procesos de contratación directa durante el periodo de garantías electorales deberán analizar, primero, si se configuran los supuestos establecidos en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, es decir, si se trata de cualquier entidad pública que pretenda adelantar un proceso no competitivo. Adicionalmente, será pertinente analizar si se configura alguna de las excepciones previstas en la norma. En este caso, será relevante determinar si la contratación del Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas -PIC- se realiza con ocasión a una “emergencia sanitaria” o si es llevada a cabo por “entidades sanitarias u hospitalarias”. De ser así, la entidad previo análisis de las excepciones podrá proceder en tal sentido y contratar directamente a pesar de que haya iniciado el periodo de garantías electorales correspondiente al artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
Con respecto a la prohibición del parágrafo del artículo 38, es necesario verificar si la contratación del PIC es llevada a cabo por “Alcaldes, Gobernadores, Secretarios, Gerentes y Directores de las entidades del orden municipal, departamental o distrital”; así como determinar si lo que pretende adelantar es un convenio o un contrato interadministrativo para la ejecución de recursos públicos. Cuando este sea el caso, operará la restricción señalada en el parágrafo y estará prohibido llevar a cabo la contratación de convenios en los cuatro meses anteriores a cualquier contienda electoral. Es importante resaltar que para esta prohibición la norma no contempló ninguna excepción, de modo que aplicará aunque se trate de entidades sanitarias u hospitalarias.
Sobre el tema de su consulta, mediante la Resolución 04 del 12 de enero de 2018, el Ministerio de Salud y Protección Social dio “instrucciones para la ejecución de las acciones en salud pública en el marco de la Ley de Garantías electorales”. Respecto de la ejecución del Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), el Ministerio enfatizó que las entidades deben garantizar los trámites contractuales y la planeación para la continuidad del programa. Además, señaló que durante el periodo de prohibición del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 “se exceptúan las acciones que la entidad territorial requiera contratar como entidad sanitaria” con el fin de no paralizar su funcionamiento o interrumpir la prestación de los servicios públicos de carácter esencial, con lo cual resalto la excepción aplicable a estas entidades. Sobre esto último, estableció como criterios para determinar la aplicación de la excepción en materia de salud: i) que la contratación sea necesaria para solventar las eventuales situaciones de urgencia en salud, y ii) que se refiera al cumplimiento de deberes de las entidades sanitarias y hospitalarias. Finalmente, resaltó que durante el periodo de prohibición es posible realizar adiciones y prórrogas a los contratos vigentes, en el marco de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad.
[…] Con respecto a la prohibición del parágrafo del artículo 38, es importante resaltar que el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso que, con el fin de garantizar la continuidad de las intervenciones de promoción de salud y prevención, “se debe acudir a las demás modalidades de contratación autorizadas por la ley de manera que no se afecte la ejecución de las intervenciones colectivas a cargo de las entidades territoriales”. Lo anterior, considerando que esta prohibición no fijó excepción alguna para su aplicación.
En suma, corresponderá a cada entidad estatal, incluyendo a aquellas autorizadas para suscribir contratos en el marco de los Planes de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, determinar la procedencia de celebrar un contrato estatal específico, para lo cual deberán tener en cuenta las prohibiciones establecidas en materia contractual en la Ley de Garantías Electorales.
En particular, cada Entidad Estatal deberá realizar el correspondiente análisis para determinar si aplica o no una determinada excepción a la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales, según la situación fáctica y jurídica particular del caso concreto, para lo cual las consideraciones expuestas en el presente concepto constituyen un instrumento orientador. De ser es procedente la excepción, la entidad podrá realizar la contratación directa justificando las razones que avalan su procedencia. Por el contrario, si el estudio determina que no aplica excepción alguna estará vedada la celebración de contratos de manera directa. Lo anterior, sin perjuicio de la prohibición establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías Electorales. En cualquier caso, las entidades podrán considerar la posibilidad de adelantar modalidades distintas a la contratación directa o tipologías distintas a la contratación interadministrativa, es decir, aquellas que no se encuentren restringidas por el artículo 33 o el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 12/08/2025 |
| Fecha de Salida | 18/09/2025 |
| Actor | Yesica Libed Montoya Buitrago |
| No. radicado interno | C-1124 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_08_12_008404 |
| Radicado de Salida | 2_2025_09_18_009876 |
| Radicado Interno | C-1124 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES |
| Restrictor | Finalidad, Restricciones, Contratación, Tipos de elección, Ámbito material, Excepción, Contratación por parte de entidades sanitarias y hospitalarias, Artículo 38, Contratación Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas, Pic |