CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Calidad de las partes – Entidades públicas
Cuando se trata de contratos celebrados por dos Entidades Estatales, tales negocios jurídicos se han denominado como interadministrativos, en el entendido de que son celebrados entre Entidades Públicas. En efecto, la doctrina ha señalado que “se denominan contratos interadministrativos los contratos bilaterales celebrados entre dos entidades estatales”.
Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias – Contratos interadministrativos
El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.
En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.
En este sentido, la diferencia esencial radica en que los convenios interadministrativos no se estructuran sobre obligaciones de contenido patrimonial, mientras que los contratos estatales sí. En el contrato estatal no existe un interés común, sino intereses disímiles y contrapuestos: la entidad contratante busca satisfacer el interés público, mientras que la entidad contratista —incluso si es otra entidad estatal— persigue un interés propio, típicamente económico, vinculado a la obtención de ganancias, utilidades o valor patrimonial conforme a su objeto legal.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cooperantes – Entidad ejecutora – Fines comunes
De igual manera, el convenio puede especificar la entidad o entidades ejecutoras, así como los costos directos, costos administrativos y demás erogaciones necesarias para su desarrollo. La inclusión de estos aspectos no altera la naturaleza colaborativa del instrumento, sino que contribuye a su adecuada estructuración, planeación y control, garantizando claridad en la distribución de responsabilidades y en la gestión de los recursos públicos comprometidos. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de una administración delegada sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad como actúa como administradora y ejecutora del convenio, como lo explicó en su momento la Agencia en el Concepto 1152 del 23 de septiembre de 2025.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Límites – Adición – Régimen contractual
Si el convenio de administración se constituye bajo la forma y cláusulas de convenio interadministrativo no le son aplicables las reglas del EGCAP, como lo ha expresado el Consejo de Estado en las consideraciones previamente expuestas en este concepto, pero, si es un contrato interadministrativo que se fundamentó bajo la causal regulada en el literal c, numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 se sujeta a las restricciones y prohibiciones del EGCAP. Bajo estas precisiones, solo a los contratos interadministrativos les aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”.
Si bien la normativa vigente no impone de manera expresa el límite de adiciones previsto para los contratos estatales en los convenios interadministrativos, ello no habilita a las entidades para modificar estos instrumentos de forma ilimitada o discrecional. La ausencia de prohibición como se señaló en el Concepto C-1526 del 28 de noviembre de 2025 no elimina la obligación de observar los principios de la función administrativa, de modo que cualquier adición debe responder a criterios de transparencia, eficiencia, economía, moralidad y, sobre todo, estricta legalidad. La modificación de un convenio no puede convertirse en un mecanismo para alterar sustancialmente su objeto, desnaturalizar su finalidad asociativa o evadir controles propios de la contratación estatal.
Asimismo, las adiciones deben ajustarse a los principios de gestión fiscal, lo que implica respetar la planeación presupuestal, la disponibilidad real de recursos y las reglas de sostenibilidad financiera. Incluso en escenarios de cooperación interinstitucional, las entidades públicas están obligadas a evitar comprometer recursos más allá de lo autorizado, a garantizar la adecuada programación del gasto y a prevenir riesgos derivados de ampliaciones injustificadas. En consecuencia, aunque los convenios no estén sometidos al límite del artículo 40 de la Ley 80, sus adiciones deben ser excepcionales, justificadas y plenamente compatibles con la gestión fiscal responsable.
MODIFICACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia – Condiciones – Límites
En consecuencia, es posible identificar límites de otra índole que sí condicionan las adiciones: límites presupuestales, derivados de la disponibilidad y programación del gasto; límites temporales, relacionados con la vigencia del convenio y la planeación institucional; límites sustanciales, que impiden alterar su objeto o desnaturalizar su finalidad asociativa; limites formales; y límites axiológicos, vinculados a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal responsable.
En torno a los límites presupuestales, cobra relevancia el principio de anualidad del gasto público constituye una condición esencial que limita la ejecución de recursos a la vigencia fiscal correspondiente. Las entidades deben asegurar que cualquier adición se encuentre debidamente soportada en la disponibilidad presupuestal del año en curso, respetando los marcos normativos y las buenas prácticas de administración pública. Dicho principio tiene su fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.
[…]
Dentro de los límites de orden temporal se encuentran, en primer lugar, la vigencia del convenio, pues resulta jurídicamente imposible modificar un instrumento cuyo plazo ha expirado. En segundo lugar, opera la prohibición de establecer prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, que desatiendan los fines y propósitos que justificaron la celebración del convenio. La extensión del plazo debe responder a razones objetivas, debidamente justificadas y vinculadas al cumplimiento del objetivo común, evitando que la figura se utilice para perpetuar relaciones que desnaturalicen su carácter asociativo.
En cuanto a los límites de orden formal, es indispensable que toda modificación conste por escrito, dada la naturaleza solemne de los convenios interadministrativos, y que sea suscrita por el representante legal o su delegado. Además, la entidad debe contar con las disponibilidades presupuestales necesarias para asumir las obligaciones derivadas de la modificación y, de manera correlativa, debe motivar y justificar la decisión, explicando las razones técnicas, jurídicas y financieras que la sustentan.
Los límites materiales se refieren a la prohibición de alterar las condiciones sustanciales del convenio, especialmente cuando la modificación introduce elementos propios de relaciones conmutativas u onerosas, ajenos a la lógica cooperativa que caracteriza estos instrumentos. En este punto opera un límite adicional de recalificación: si por vía de adición o modificación el instrumento adquiere contenido patrimonial —esto es, si se pactan contraprestaciones recíprocas a cambio de un precio o remuneración—, dejará de ser un convenio asociativo para convertirse materialmente en un contrato interadministrativo, con la consecuente aplicación del EGCAP y del tope del artículo 40, sin que la denominación empleada altere esa conclusión. Finalmente, los límites axiológicos se fundamentan en la obligación de que los convenios interadministrativos se rijan por los principios de transparencia, responsabilidad y planeación, los cuales actúan como parámetros de control para evitar desviaciones, ampliaciones injustificadas o transformaciones que comprometan la legalidad y la finalidad pública del acuerdo.
Detalles del documento | |
| Fecha | 12/08/2026 |
| Actor | Sandra Marcela Castañeda Castañeda |
| No. radicado interno | C-1143 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Agosto |
| Radicado de Entrada | 1_2026_07_16_009440 |
| Radicado de Salida | 2_2026_08_12_008546 |
| Radicado Interno | C-1143 |
| Descriptor | CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, MODIFICACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS |
| Restrictor | Calidad de las partes, Entidades Públicas, Noción, Diferencias, Contratos interadministrativos, Cooperantes, Entidad ejecutora, Fines comunes, Límites, Adición, Régimen contractual, Procedencia, Condiciones |