CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias
La tipología del contrato interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, al ser necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.
Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza – Inaplicabilidad – Ley 80 de 1993
Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista.
Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.
ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Naturaleza
En lo referente a la asociación de municipios, la Ley 136 de 1994, en el artículo 149 señaló que esas asociaciones “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.
Por su parte, el artículo 148 de la referida Ley 136 de 1994 autorizó que “Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.
A su vez, la Ley 1454 de 2011, orgánica del ordenamiento territorial, concibió a las asociaciones de municipios como una clase de los denominados esquemas asociativos territoriales, sobre los que el artículo 17 señala que “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman”.
ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – – Régimen Jurídico
La Ley 80 de 1993, en el parágrafo 1 del artículo 2, incluía a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales dentro de la categoría de entidades estatales sometidas a la Ley 80 de 1993, y las facultaba para suscribir convenios interadministrativos: “Parágrafo 1. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades”.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Asociaciones de Municipios – Prohibición – Contratación Directa
[…] la celebración de contratos con entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales deben someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares. Así las cosas, la finalidad de la norma consiste en establecer que las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público que pretendan celebrar contratos con las entidades estatales pueden hacerlo siempre y cuando lo realicen a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.
De la evolución normativa expuesta se advierte que la prohibición de celebrar contratos mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo la imposibilidad de acudir a la causal de contratos interadministrativos, por parte de asociaciones de entidades territoriales tiene como fundamento: i) la derogatoria expresa del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que dejó sin efectos el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993; y, particularmente, ii) el artículo 10 de la ley 1150 de 2007 que establece que la celebración de contratos entre una entidad estatal con, entre otras, asociaciones de entidades territoriales únicamente pueden realizarse mediante un proceso competitivo, pues deben participar “en igualdad de condiciones con los particulares” y no mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo en la prohibición acudir a la causal de los contratos interadministrativos.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia – Contratación Directa
[…] estos efectos jurídicos de prohibición de contratación directa no son extensibles a los convenios interadministrativos, como se ha expresado en los Conceptos C-605 del 27 de junio de 2025, C-1046 del 9 de septiembre de 2025, C-1152 del 23 de septiembre de 2025 y como se explica en el primer apartado no hay aplicación automática del Estatuto General de Contratación de la Administración. Estos negocios jurídicos se caracterizan por estar sujetos a la autorregulación establecida a través de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes. En efecto, en los convenios interadministrativos puros o genuinos, el valor del negocio jurídico es determinado por los aportes en dinero y/o en especie requeridos para ejecutar el objeto, los cuales pueden ser realizados por ambos cooperantes en los montos que estos estipulen.
En estos términos, en los convenios interadministrativos no se alude a las categorías de contratante y contratista, sino que ambas partes son cooperantes o colaboradoras. En el marco de su relación de colaboración pueden estipularse diferentes formas de vinculación de las partes, donde pueden configurar condiciones y cláusulas de mandatos con o sin representación bajo la forma de una administración delegada. En este aspecto, puede pactarse que una de las entidades cooperantes actué como la ejecutora de las principales obligaciones del convenio. En este caso, una de las entidades cooperantes puede encargarse de la administración y ejecución del convenio, sin que pueda estipularse categorías conceptuales como la utilidad o costos por concepto de pago de honorarios.
LEY 2195 DE 2022 – Artículo 56 – Aplicación.
Finalmente, es preciso indicar que la celebración de estos convenios interadministrativos también se encuentra supeditada a lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, que establece un mandato dirigido a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP, para que, en la adquisición de bienes, obras o servicios, apliquen los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia, cuando celebren contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole con otra Entidad Estatal, o con patrimonios autónomos o con personas naturales o jurídicas, cuyo régimen de contratación sea especial o de derecho privado. Ello es así en la medida en que, como se explicó, en los términos del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, las asociaciones de municipios son entidades estatales.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 25/08/2025 |
| Fecha de Salida | 06/10/2025 |
| Actor | Wilson David Bustos Ortega |
| No. radicado interno | C-1194 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_08_25_009000 |
| Radicado de Salida | 2_2025_10_06_010480 |
| Radicado Interno | C-1194 de 2025 |
| Descriptor | CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS, CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS, LEY 2195 DE 2022 |
| Restrictor | Noción, Diferencias, Naturaleza, Inaplicabilidad, Ley 80 de 1993, Régimen jurídico, Asociaciones de Municipios, Prohibición, Contratación directa, Procedencia, Ley 2195 de 2022, Artículo 56, Aplicación |