Documento: C-1347 de 2026

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GARANTÍAS – Contratación estatal – Constitución de garantías – Finalidad – Cumplimiento – Obligaciones contractuales

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública exige, por regla general, en los procesos de contratación pública la constitución de garantías ya sea en la etapa precontractual, contractual o postcontractual, con el fin de evitar o mitigar posibles riesgos. En esa orientación, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento.

Las condiciones para el cumplimiento de estas obligaciones fueron reglamentadas por el Decreto 1082 de 2015, el cual prescribe en los artículos 2.2.1.2.3.1.1. a 2.2.1.2.3.1.19 las clases de garantías permitidas; la indivisibilidad, por regla general, de las mismas; los riesgos objeto de cobertura; la vigencia y valores mínimos, entre otros aspectos que deben cumplir las garantías constituidas, ya sea mediante pólizas de seguro, garantías bancarias o patrimonios autónomos. Este último tipo de garantía fue establecida por el reglamento, previa autorización del artículo 7° de la Ley 1150 de 2007.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, los proponentes o contratistas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a entidades estatales en materia contractual, pueden otorgar, a su elección, las garantías mediante los siguientes mecanismos de cobertura de los riesgos: i) contratos de seguro, que por su esencia, es el medio más usado para amparar los riesgos contractuales; ii) fiducia mercantil de garantía, que es un contrato que suscribe el oferente, contratista o un tercero como fideicomitente con una sociedad fiduciaria para transferir la propiedad de uno o más bienes o derechos con los cuales se integra un patrimonio autónomo, con el fin de salvaguardar con ellos o con su producido las obligaciones del oferente o contratista con la entidad estatal beneficiaria;  iii) garantías bancarias o cartas de crédito stand by, que consisten en compromisos irrevocables o incondicionales asumidos por una entidad financiera de pagar una suma determinada de dinero. La suficiencia y la vigencia de las garantías deben ser las reguladas en los artículos 2.2.1.2.3.1.9 a 2.2.1.2.3.1.16 del Decreto 1082 de 2015.

GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Amparos – Finalidad

El artículo 2.2.1.2.3.1.7 del Decreto 1082 de 2015 prescribe que la garantía de cumplimiento debe cubrir: i) el buen manejo y correcta inversión del anticipo; ii) la devolución del pago anticipado; iii) el cumplimiento del contrato; iv) el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales; v)  la estabilidad y calidad de la obra; vi) la calidad del servicio; vii) la calidad y correcto funcionamiento de los bienes; y viii) los demás incumplimientos de las obligaciones que la entidad estatal considere deben ser amparados. Esto además de la póliza de responsabilidad civil extracontractual en los contratos de obra, así en aquellos en que por su objeto o naturaleza se considere necesario con ocasión de los riesgos previstos en el negocio, de acuerdo con el artículo 2.2.1.2.3.1.8 ibidem. Dentro de estos amparos se incluye el pago de salarios, las prestaciones sociales de carácter legal y las indemnizaciones laborales, que deben analizarse en el marco de la garantía.

GARANTÍA DE PAGOS SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES LABORALES – Finalidad – Cobertura – Suficiencia

Dentro de estos amparos, se encuentra el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. Este amparo tiene como finalidad proteger a la entidad pública asegurada frente a los perjuicios que puedan derivarse del incumplimiento, por parte del contratista garantizado, de sus obligaciones laborales respecto al personal vinculado para la ejecución del contrato. La aseguradora, en este contexto, está obligada a indemnizar a la entidad en la medida en que dicho incumplimiento afecte directamente su patrimonio.

Esta solidaridad se configura en cabeza de las entidades estatales cuando se trate de relaciones laborales vinculadas con la ejecución del contrato estatal o con las funciones propias de la entidad. En contraste, la norma laboral excluye la solidaridad respecto de aquellas labores que resulten ajenas al giro ordinario de las actividades de la entidad, limitando así su alcance a las obligaciones laborales que estén relacionadas con el objeto contractual. De este modo, el amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales adquiere especial relevancia en la contratación estatal, pues garantiza la protección de los derechos de los trabajadores vinculados a la ejecución del contrato y, al mismo tiempo, asegura que la entidad estatal cumpla con su deber de vigilancia y control sobre el contratista, evitando que se generen contingencias jurídicas y patrimoniales derivadas del incumplimiento de obligaciones laborales.

En torno a la suficiencia de dicho amparo, el artículo 2.2.1.2.3.1.13. del Decreto 1082 de 2015 dispone: “[…] Esta garantía debe estar vigente por el plazo del contrato y tres (3) años más. El valor de la garantía no puede ser inferior al cinco por ciento (5%) del valor total del contrato”. Al respecto, PINO RICCI, expresó que en vigencia del Decreto 679 de 1994, este amparo “se exigirá en todos los contratos de prestación de servicios y de construcción de obra en los cuales, de acuerdo con el contrato, el contratista emplee terceras personas para el cumplimiento de sus obligaciones, así como en los demás en que la entidad estatal lo considere necesario en virtud del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo”.

GARANTÍA DE PAGOS DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES LABORALES – Oportunidad de reclamación – Circunstancias que evidencien el incumplimiento

De esa formulación, consistente con el criterio adoptado en las versiones anteriores de la guía y en lo sostenido en el Concepto C-1493 de 21 de noviembre de 2025, podría inferirse que la responsabilidad solidaria de la entidad se circunscribe a los casos en que los empleados del contratista dirijan sus reclamaciones hacia la entidad pública. No obstante, esa expresión debe precisarse. La reclamación de los trabajadores no es la fuente ni la condición de la responsabilidad solidaria: el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo la impone por ministerio de la ley desde que el contratista incumple las obligaciones laborales vinculadas a una actividad propia del giro ordinario de la entidad, de modo que la reclamación únicamente hace exigible una solidaridad que ya existe. El interés asegurado por este amparo es, justamente, esa solidaridad legal, la cual se configura con el incumplimiento y no con el requerimiento del trabajador. Por ello, la referencia de la Guía a la “reclamación” no puede leerse como la exigencia de una demanda o requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad, ni de una decisión judicial previa que declare la solidaridad, sino como cualquier circunstancia por la cual la entidad adquiere conocimiento cierto del incumplimiento de las obligaciones laborales relacionadas con el contrato estatal.

En torno a este tema que es objeto de consulta, sobre la “oportunidad en la reclamación” del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, se plantea un asunto clave: determinar si la afectación del amparo de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales debe nacer de un requerimiento directo de los trabajadores ante la entidad estatal con base en lo expuesto en la Guía, o si basta con el conocimiento cierto del incumplimiento por parte de la entidad, cualquiera sea la fuente de información.

[…]

A lo anterior se suma que, tratándose específicamente del amparo de pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha seguido idéntico criterio. Al examinar la efectividad de este amparo, precisó que la obligación de la aseguradora se sujeta al acaecimiento del siniestro, entendido como “el hecho externo de incumplimiento imputable al asegurado”, de suerte que el riesgo cubierto por la garantía es el incumplimiento de las obligaciones laborales del contratista frente al personal vinculado a la ejecución del contrato. Se confirma así que lo determinante para la afectación del amparo es la configuración del incumplimiento y no la existencia de un requerimiento formal de los trabajadores contra la entidad.

GARANTÍA DE PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES – Declaratoria de siniestro – Procedimiento

Con respecto al amparo del pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales, es pertinente señalar que sus amparos pueden vincularse al incumplimiento de cláusulas del contrato, lo cual implica determinar que el procedimiento administrativo aplicable es el regulado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Esto significa que no se limita únicamente a los casos de caducidad, imposición de multas o ejecución de cláusulas penales, sino que su interpretación incluye el incumplimiento contractual. Esto, sin perjuicio de que se impongan multas si hay lugar a ello por incumplimiento de las obligaciones del contrato, en especial de la falta de acreditación del pago de aportes a seguridad social por parte del contratista.

En efecto, este procedimiento se convierte en una herramienta transversal para las entidades estatales, permitiéndoles hacer efectivas las garantías cuando se presenten incumplimientos de cualquier naturaleza. Así, se refuerza la responsabilidad del contratista y se protege el interés público, asegurando que los recursos del Estado sean utilizados de manera eficiente y conforme a lo pactado contractualmente.

MANUALES Y CIRCULARES EXTERNAS – Obligatoriedad – Verificación de aplicación – Decreto 1600 de 2024

De otra parte, resulta pertinente aclarar, que en caso de que la directrices o lineamientos expedidos por esta Agencia resulten de obligatoria observancia para las Entidades Estatales, esta situación no acarrea el deber de verificación por parte de Colombia Compra Eficiente, pues de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015 modificado por el artículo 2 del Decreto 1600 de 2024, las entidades deben dejar constancia en sus respectivos documentos del proceso, que “en la estructuración se tuvieron en cuenta las prácticas recomendadas por Colombia Compra Eficiente”.

En este sentido se ha pronunciado de manera uniforme esta Agencia, que ha reiterado que sus manuales y guías no constituyen normas de obligatorio cumplimiento, sino instrumentos de orientación, y que su fuerza vinculante solo surge cuando la ley o el reglamento la atribuyen de forma expresa, como ocurre con los documentos tipo. Esta postura encuentra respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad parcial del artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 al estimar que la Agencia carecía de competencia para imponer modelos contractuales de obligatoria adopción, en cuanto ello desconocía la autonomía de la voluntad reconocida en la Ley 80 de 1993. De esa decisión se desprende que los instrumentos expedidos por Colombia Compra Eficiente operan como documentos orientadores y que su obligatoriedad depende de que una norma de rango legal o reglamentario se la confiera.

Lo anterior no significa que la Guía carezca de alcance. Constituye una manifestación de derecho indicativo o soft law, entendido instrumentos que se emiten “con la vocación de persuadir, desprovista de la finalidad de obligar o constreñir” y que, sin ser fuente formal vinculante, orientan la actuación administrativa y producen efectos jurídicos verificables. En esa medida, la Guía conserva valor persuasivo y sirve de criterio técnico cualificado para estructurar y hacer efectivas las garantías, pero su observancia se justifica por la corrección jurídica de su contenido y no por una fuerza obligatoria propia.