Documento: C-1437 de 2026

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CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Calidad de las partes – Entidades públicas

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias – Contratos interadministrativos

Es decir, lo que hace que un contrato o convenio sea interadministrativo es la naturaleza de las partes, independiente del régimen jurídico aplicable. Sin embargo, en los últimos años se han venido diferenciando los conceptos “contrato interadministrativo” y “convenio interadministrativo” como dos instituciones jurídicas independientes con producción de efectos jurídicos distintos. La categoría de “contenido patrimonial” no es una construcción de esta Agencia, sino una expresión acuñada por la jurisprudencia del Consejo de Estado —Sección Tercera y Sala de Consulta y Servicio Civil— para delimitar la frontera entre el contrato y el convenio interadministrativos. Bajo esa línea, los convenios del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 constituyen verdaderos contratos, en los términos del Código de Comercio, cuando su objeto lo integran obligaciones patrimoniales; de lo contrario, conservan su fisonomía asociativa.

[…]

El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.

En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.

CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Restricción – Inciso segundo – Artículo 2.4. – Ley 1150 de 2007

En este sentido, las restricciones que la Ley 1150 de 2007 prevé para los contratos interadministrativos —en particular, la contenida en el artículo 2º, numeral 4º, literal c), inciso segundo— no resultan aplicables a los convenios interadministrativos. Dicha disposición prohíbe que los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública sean ejecutados por instituciones de educación superior públicas, sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federaciones de entidades territoriales, salvo que estas participen previamente en un proceso de licitación pública o de selección abreviada.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cooperantes – Entidad Ejecutora – Fines Comunes – No aplicación – Restricción – Ley 1150 de 2007

Ahora bien, esta restricción se circunscribe a los contratos interadministrativos y no a los convenios interadministrativos, los cuales —al no estar sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública— se rigen por la autonomía de la voluntad de las partes. En consecuencia, su contenido, alcance y obligaciones derivan de lo pactado entre las entidades públicas participantes, quienes definen libremente las condiciones de cooperación, los aportes financieros, los mecanismos de seguimiento y las reglas de coordinación institucional. En el marco de los convenios interadministrativos, es posible precisar ciertos elementos sin que implique la configuración de relaciones conmutativas u onerosas. En efecto, pueden detallarse los aportes en dinero o en especie que cada entidad cooperante destina al cumplimiento del fin común, los cuales conservan su carácter asociativo y no se transforman en contraprestaciones propias de un contrato estatal. Asimismo, resulta válido identificar el valor global del convenio, entendido como la suma de los recursos que concurren para la ejecución conjunta de las actividades previstas.

CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cláusulas – Independiente de la denominación

En esta línea, lo determinante no es la denominación formal que las partes otorguen al instrumento -contrato o convenio- sino la estructura material de las cláusulas y la naturaleza de las obligaciones que se pacten. Si el acuerdo refleja una relación conmutativa, con prestaciones y contraprestaciones típicas de un contrato estatal, se activa la aplicación del régimen del EGCAP y, por ende, las restricciones legales mencionadas. Por el contrario, si el instrumento conserva su carácter asociativo y cooperativo, propio de los convenios interadministrativos regulados por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se mantiene bajo la lógica de la autonomía de la voluntad y de la coordinación institucional, sin que le sean exigibles las prohibiciones específicas de la Ley 1150 de 2007. De este modo, la calificación jurídica del negocio depende de un análisis sustancial de su contenido y no de la titulación o denominación que las entidades le asignen, lo que obliga a examinar las cláusulas y condiciones para determinar si se trata de un convenio interadministrativo o de un contrato interadministrativo encubierto.

En caso de que se esté frente a un contrato interadministrativo que desconozca o vulnere las restricciones establecidas en la Ley 1150 de 2007, particularmente las previstas en el artículo 2º, numeral 4º, literal c), el negocio jurídico estaría viciado de nulidad absoluta por haberse celebrado contra expresa prohibición legal, en los términos del artículo 44, numeral 2, de la Ley 80 de 1993, causal que a su vez comporta objeto ilícito conforme a los artículos 1519 y 1523 del Código Civil, aplicables por la remisión del artículo 13 de la misma ley, y compromete los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva que rigen la función administrativa. Adicionalmente, sin que corresponda a esta Agencia calificar conductas concretas, la celebración de un contrato en tales condiciones podría dar lugar a las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar, en este último caso en el marco de los tipos previstos en el capítulo de celebración indebida de contratos del Código Penal, como el interés indebido en la celebración de contratos o el contrato sin cumplimiento de requisitos legales.