Documento: C-1457 de 2026

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EGCAP – Ámbito de aplicación – Entidades estatales

De acuerdo con el inciso final del artículo 150 superior, corresponde al Congreso de la República expedir el EGCAP y, en especial, de la Administración Nacional. Esta competencia fue ejercida con la expedición de la Ley 80 de 1993, la cual rige para las entidades estatales, esto es, aquellas previstas en los literales a) y b) del numeral 1 del artículo 2 ibidem. La norma citada define la competencia contractual en los siguientes términos:

El literal a) aplica a las entidades con personería jurídica. Alude a la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

En contraste, el literal b) rige para las autoridades que carecen de personería, pero a las que el ordenamiento les otorga “capacidad” para celebrar contratos. Estas entidades son el Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. De acuerdo con el artículo 352 superior, este último apartado debe armonizarse con el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, modificado por el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019.

CONTRATO ESTATAL – Criterio orgánico

De esta manera, el contrato estatal es el acto jurídico creador de obligaciones a cuya celebración concurra una de las entidades estatales, independientemente de que se trate de contratos previstos o tipificados en el derecho privado, en disposiciones especiales o que resulten del ejercicio de la autonomía de la voluntad, como sucede con los que se clasifican como atípicos e innominados. Conforme con lo anterior, el contrato estatal es un acuerdo de voluntades efectuado por las entidades públicas que genera, extingue o modifica obligaciones para quienes lo suscriben, cuya celebración no se encuentra limitada, de forma exclusiva, a las entidades referidas en la Ley 80 de 1993, sino que, puede ser suscrito por entidades públicas con regímenes especiales de contratación, caso en el cual se tratará de un contrato estatal de régimen exceptuado.

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Naturaleza Jurídica

Estas entidades, pese a ser privadas y sin ánimo de lucro, forman parte del sistema de seguridad social y actúan bajo un régimen de vigilancia, inspección y control estatal. Su naturaleza jurídica se ha configurado alrededor de la idea de que cumplen funciones de interés público, en especial, en la administración de recursos parafiscales y en la prestación de servicios sociales complementarios. Esto implica que, aunque no integran la estructura orgánica del Estado, sí están sometidas a un marco regulatorio estricto que garantiza transparencia, destinación específica de los recursos y sujeción a los fines constitucionales de la seguridad social.

Con el tiempo, su papel se ha ampliado hacia la colaboración funcional con el Estado, convirtiéndose en instituciones que coadyuvan en la gestión del servicio público de seguridad social. Esta colaboración no las transforma en entidades estatales, pero sí justifica una intervención más intensa del Estado en su operación, en virtud de la protección del interés general, la adecuada administración de los aportes parafiscales y la garantía de acceso equitativo a los beneficios sociales que administran.

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Recursos – Naturaleza de los recursos

Ahora bien, el Consejo de Estado sobre la naturaleza de los aportes que reciben dichas Cajas, en su calidad de administradoras del subsidio familiar, enfatizó que la legislación y la jurisprudencia le han otorgado la calidad de recursos parafiscales.

[…]

En ese orden, para el Consejo de Estado, los recursos de carácter parafiscal que administran las Cajas de Compensación Familiar son de naturaleza pública, en tanto constituyen una fuente de financiación que el Estado consagra en beneficio de un sector, aunque desde la perspectiva presupuestal no integran el Presupuesto General de la Nación.

CAJAS DE LA COMPENSACIÓN FAMILIAR – Descentralización por Colaboración – Particular – Funciones Administrativas

De acuerdo con lo expuesto, las Cajas de Compensación Familiar, por regla general, ostentan la calidad de personas jurídicas de derecho privado, aun cuando ejercen funciones administrativas por expresa habilitación legal. Esta condición se explica debido a su origen, régimen asociativo y estructura organizacional, así como por el hecho de que no integran orgánicamente la Rama Ejecutiva ni forman parte del sector descentralizado por servicios. La circunstancia de que administren recursos parafiscales y ejecuten actividades de interés público no transforma per se su naturaleza jurídica, pues el ejercicio de funciones administrativas es un fenómeno compatible con la condición de particular, en los términos previstos por el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, que dispone: “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.

En ese sentido, el cumplimiento de funciones administrativas no resulta suficiente para predicar de las Cajas de Compensación Familiar la calidad de entidades estatales en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Dicha disposición condiciona la aplicación subjetiva del EGCAP a la pertenencia formal de la entidad a la estructura del Estado, y no exclusivamente a las funciones que desempeña. En tal sentido, como particulares que desarrollan actividades administrativas, las cajas de compensación familiar no son entidades estatales sometidas o exceptuadas de la Ley 80 de 1993, pues –pese a ejercer determinadas funciones públicas– siguen siendo sujetos de derecho privado. Lo anterior, no obsta para que a los particulares que reciban el ejercicio de funciones administrativas conforme a los artículos 110 y siguientes de la Ley 489 de 1998 se les extienda la aplicación del EGCAP.

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – Posibilidad – Participación – Procesos de Contratación Estatal

Ahora bien, teniendo en cuenta estas precisiones, las Cajas de Compensación Familiar no son entidades estatales, esta circunstancia no las excluye de participar en procesos de contratación pública. En tales eventos, actúan como organizaciones de naturaleza privada que prestan servicios y concurren al mercado en igualdad de condiciones frente a otros oferentes, sin prerrogativas derivadas del régimen público. En consecuencia, pueden presentarse como proponentes u oferentes en los distintos procedimientos de selección previstos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tales como la licitación pública, la selección abreviada, la mínima cuantía, entre otros, con la condición de que su objeto social guarde relación directa con el objeto contractual y cumplan los requisitos legales y técnicos exigidos en cada proceso de contratación. Así mismo, las cajas de compensación familiar pueden participar en esquemas de contratación especial previstos para entidades sin ánimo de lucro, en especial, aquellos regulados por el artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 092 de 2017. En este contexto, su vinculación resulta viable en la medida en que se demuestre que cumplen las condiciones sustanciales y formales exigidas por el régimen dispuesto en el Decreto 092 de 2017.

PROGRAMAS DE BIENESTAR – Artículo 2.2.10.3 – Programas de bienestar orientados a la protección y servicios sociales – Procedimientos de Contratación – EGCAP

En este escenario, las Cajas de Compensación Familiar cumplen un papel esencial en la ejecución de programas de bienestar social, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2.10.2 del Decreto 1083 de 2015. Esta norma establece que las entidades públicas, en coordinación con los organismos de seguridad y previsión social, pueden ofrecer a sus empleados y familias programas de protección y servicios sociales en diversas áreas: deportivas, recreativas y vacacionales; artísticas y culturales; promoción y prevención de la salud; capacitación informal en artes y artesanías; y actividades que fomenten la recreación y el bienestar. Dichos programas pueden gestionarse mediante convenios con las Cajas de Compensación u otros organismos que otorguen subsidios o ayudas económicas, así como a través de la promoción de programas de vivienda ofrecidos por el Fondo Nacional del Ahorro, los Fondos de Cesantías y las propias Cajas de Compensación Familiar.

Por su parte, el artículo 2.2.10.3 del mismo Decreto 1083 de 2015 precisa que los programas de bienestar orientados a la protección y servicios sociales no pueden suplir las responsabilidades que la ley asigna a las Cajas de Compensación Familiar, las Empresas Promotoras de Salud, los Fondos de Vivienda y Pensiones, ni a las Administradoras de Riesgos Laborales. En consecuencia, la participación de las entidades públicas en la gestión de programas de bienestar debe entenderse como complementaria y coordinada, sin desplazar las funciones propias de dichos organismos, garantizando así la coherencia normativa y el respeto por las competencias asignadas en el marco del sistema de seguridad social.

A partir de lo expuesto, se encuentra que las entidades públicas pueden adelantar programas de bienestar social, sin perjuicio de las responsabilidades de las Cajas de Compensación Familiar y demás autoridades de Seguridad Social. En tal sentido, la entidad le corresponde determinar la modalidad mediante la cual contratará las actividades de bienestar social durante la vigencia fiscal, decisión que debe adoptarse a partir de un análisis integral de la necesidad a satisfacer, la conveniencia o inconveniencia del objeto contractual, los costos asociados a su celebración y ejecución, los requisitos habilitantes y criterios de evaluación aplicables, así como la disponibilidad presupuestal y la capacidad financiera para asumir las obligaciones derivadas del contrato. En este punto, la entidad debe definir con claridad las fuentes de financiación que respaldarán el compromiso.

PROGRAMAS DE BIENESTAR – Modalidades de selección

Este literal c del artículo 25 del Decreto Ley 1567 de 1998 no tiene una función programática: describe las alternativas de ejecución dentro del proceso de gestión del bienestar, pero no modifica el régimen de selección de contratistas previsto en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. Por ello, cuando una entidad decide contratar a una Caja de Compensación Familiar para suministrar alimentos, arrendar locaciones, proveer transporte o ejecutar eventos de bienestar laboral, debe aplicar las modalidades de selección ya expuestas en consideraciones precedentes.

Por tanto, el literal c) no constituye una autorización autónoma para acudir a la contratación directa de servicios enmarcados en el bienestar social de los servidores públicos de la entidad. La entidad debe analizar la complejidad del objeto contractual y, tratándose de contratos con componentes diversos —como los contratos mixtos—, verificar cuidadosamente cuál es la modalidad de selección aplicable conforme al régimen general de compras públicas. Para ello, antes de iniciar un proceso de selección para este tipo de programas de bienestar social, la Entidad Estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etcétera, cuya contratación, se haya determinado necesaria, iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato, v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad en el mercado nacional o internacional, de proveedores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato.

Ahora bien, para determinar la modalidad de selección, la entidad debe tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual establece que la escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa […]La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del citado artículo. Por tanto, es importante que las entidades estatales atiendan debidamente el principio de planeación y selección objetiva asegurando que las decisiones sean oportunas, bien fundamentadas y que contribuyan a la optimización de los recursos disponibles. Por ello, dependiendo del objeto o el valor de presupuesto oficial, es posible la aplicación de otros procedimientos contractuales.

El procedimiento para esta clase de trámites contractuales también puede ser, excepcionalmente, desarrollado mediante: a) la modalidad de selección de menor cuantía conforme el literal b, numeral 2, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; b) mínima cuantía, cuando el valor de la contratación no supere el 10% de la menor cuantía, y cuyo criterio de evaluación es el menor precio –numeral 5° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-.

PROGRAMAS DE BIENESTAR – Decreto 092 de 2017 – Entidades sin ánimo de lucro

Ahora bien, cuando la finalidad principal del vínculo no es la simple adquisición de servicios de bienestar, sino la promoción, fortalecimiento o desarrollo de actividades de interés público en el marco de los planes de desarrollo, las entidades pueden acudir a los convenios del Decreto 092 de 2017 con fundamento en el artículo 355 de la Constitución Política. El precitado Decreto regula dos eventos: i) los contratos de colaboración o de interés público, con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Los primeros están regulados en el artículo 2 del Decreto 92 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. Es posible diferenciar, pues, los convenios de asociación, regulados en el artículo 5, de los contratos de colaboración, establecidos en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017.

PROGRAMAS DE BIENESTAR – Principios de contratación

De lo anterior se desprende que, las entidades tienen el deber de realizar estudios previos en dos momentos específicos: i) previo a la apertura de un proceso de selección y ii) previo a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa. Por su parte, el reglamento, es decir los artículos 2.2.1.1.1.6.1 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, no imponen la obligación de realizar estudios y documentos previos en etapas diferentes a la de planeación del contrato. Esto, permitirá a la Entidad Estatal identificar desde el punto de vista técnico y financiero el objeto del contrato, las particularidades de su ejecución, los potenciales proponentes, requisitos mínimos para evaluar la idoneidad del contratista, así como analizar todas las variables que puedan afectar el procedimiento de selección, celebración y ejecución del contrato. Tal es la importancia de los estudios y documentos previos que su deficiencia o ausencia, “genera prácticas indebidas, revocatoria de actos administrativos de apertura, declaratorias de desierta de procesos de selección, comisión de faltas disciplinarias, mayores costos o mayor permanencia en la obra y, en general, el fracaso en la ejecución de contratos estatales”.

De esta forma, antes de iniciar un proceso de selección, la Entidad Estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etcétera, cuya contratación, se haya determinado necesaria, iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato, v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato.

De igual manera, el principio de transparencia obliga a que la contratación se realice en el marco de la publicidad de las actuaciones, permitiendo el acceso a la información y la verificación por parte de la ciudadanía y los órganos de control. La economía se garantiza mediante la comparación de alternativas y la demostración de que los servicios ofrecidos por la Caja de Compensación resultan eficientes en términos de costos y beneficios, evitando gastos innecesarios y optimizando el uso de los recursos públicos.