Documento: C-1490 de 2026

Descargar archivo

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Potestad Sancionatoria del Estado – Actuaciones Contractuales

La Constitución Política de 1991 contempla el debido proceso como derecho fundamental, y sobre su ámbito de aplicación dispone que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La claridad de esta norma no deja dudas sobre la extensión de las garantías del debido proceso, lo que llevó a la Corte Constitucional a afirmar que “Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas”.

En ese orden de ideas, tanto en materia sancionatoria como no sancionatoria, las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa. Sin embargo, estas deben interpretarse atendiendo a los principios que caracterizan cada escenario, teniendo en cuenta las diferencias entre los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. De acuerdo con estas consideraciones la Corte resalta la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional, de manera que no se pierda de vista que “mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […]. 

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO CONTRACTUAL –Ley 1474 de 2011 – Artículo 86 – Etapas

De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así:

a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza.

b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, la “Guía para adelantar el Proceso Administrativo Sancionatorio Contractual”. expresa que una vez instalada la audiencia pública prevista en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, el funcionario competente debe verificar la asistencia y reconocer la personería jurídica de quienes actúan en el trámite. Posteriormente, procede a exponer las circunstancias de hecho, las normas o cláusulas contractuales presuntamente vulneradas y las posibles consecuencias para el contratista en caso de acreditarse el presunto incumplimiento. La representación legal puede acreditarse mediante poder remitido previamente por los medios dispuestos por la entidad.

[…]

c) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.

GUÍA PARA ADELANTAR EL PROCESO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 – Procedimiento especial – Aplicación supletoria

Esta Agencia expidió la Guía para Adelantar el Proceso Sancionatorio Administrativo Contractual con la finalidad de fortalecer las capacidades de las Entidades Estatales en la adecuada aplicación de la potestad sancionatoria de la administración. La guía brinda criterios jurídicos, procedimentales y prácticos que permitan adelantar dicho proceso con plena observancia de las garantías que les asisten a los contratistas y a las compañías de seguros, cuando aplique. Se configura como un instrumento de buenas prácticas orientado a las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como a las entidades con regímenes de contratación exceptuados.

Particularmente, el numeral 7 de la Guía precisa que el procedimiento sancionatorio contractual es reglado conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, cuya aplicación se prefiere por tratarse de una norma especial. Sobre este punto, la Guía recoge la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, según la cual dicho procedimiento “tiene carácter especial y regula de manera integral la imposición de multas, sanciones y la declaratoria de incumplimiento en materia contractual” respecto de los contratos sometidos al Estatuto General. En consecuencia, solo procede acudir de manera supletiva al CPACA cuando exista ausencia total de regulación frente a un aspecto específico.

En el mismo sentido, el numeral 7.7 señala que el artículo 86 establece “un procedimiento especial, autónomo y expedito”, en garantía del debido proceso y del derecho de defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Esta norma regula de manera expresa y secuencial las etapas principales del trámite: la citación a audiencia con su contenido mínimo, la formulación de hechos, normas y consecuencias, los descargos y la solicitud de pruebas, el decreto y práctica de pruebas, la decisión notificada en audiencia, el recurso de reposición y su resolución, y la ejecutoria del acto.

De acuerdo con la Guía, la aplicación supletoria de las normas generales del CPACA no es absoluta ni indiscriminada. Está condicionada a la existencia de vacíos en el procedimiento especial y a la compatibilidad de la disposición que se pretende integrar con la naturaleza del trámite, de modo que no contraríe su finalidad, estructura ni principios rectores. Así, las normas generales adquieren relevancia en aspectos no desarrollados por el artículo 86, como las reglas probatorias, el archivo y la conservación del expediente y las notificaciones físicas y electrónicas.

Finalmente, el numeral 7.4.3 advierte que la especialidad del artículo 86 no implica aislamiento normativo. La Guía distingue, siguiendo al Consejo de Estado, entre la creación indebida de un procedimiento administrativo por vía de acto administrativo, que está reservada al legislador, y la integración normativa de un procedimiento legal existente cuando presente vacíos o aspectos no regulados.