Documento: C-1506 de 2026

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EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – Régimen especial – Fundamento Constitucional

El inciso segundo del 365 constitucional dispone que “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares […]”. Este inciso implica dos aspectos: en primer lugar, dispone que los servicios públicos están sujetos al régimen jurídico que le establezca la ley; en segundo lugar, establece que la prestación de los servicios podrá ejercerse por el Estado de forma directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares.

EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Mixtas – Privadas con participación estatal – Entidades descentralizadas por servicios – Sentencia C-736 de 2007

Respecto a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conviene señalar, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-736 de 2007, que aquellas son entidades descentralizadas por servicios, independientemente de la naturaleza y porcentaje de su capital. En otras palabras, aunque el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden ser oficiales, mixtas o privadas, estas tres especies ingresan en la categoría de las entidades descentralizadas por servicios, es decir, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Orden Público.

Al respecto, debe recordarse que en dicha Sentencia el alto tribunal afirmó que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios mixtas y privadas con aportes estatales son tipos especiales de entidades descentralizadas por servicios que, por tanto, no pueden enmarcarse en las otras especies de entidades descentralizadas por servicios enlistadas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es decir, que no cabe considerarlas, verbigracia, dentro de las sociedades públicas ni en las sociedades de economía mixta.

EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Capital – 100% privadas – Naturaleza

A pesar de las discusiones e implicaciones que pueda tener, es importante tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional, siendo pertinente señalar que las empresas de servicios públicos mixtas y empresas privadas de servicios públicos con participación pública son consideradas entidades descentralizadas por servicios. Sin embargo, dentro del pronunciamiento de la Corte Constitucional no se expuso de forma explícita el mismo efecto para las empresas con capital 100% privadas que son prestadoras de servicios públicos domiciliarios, lo cual implica exponer dos posturas.

La primera postura es la que resalta la doctrina, donde se expone que el pronunciamiento de constitucionalidad implica que lo dispuesto en el literal g) se subsumen las empresas de servicios públicos mixtas o privadas (en torno a las últimas ya no precisa si tienen aporte estatal) como parte de la Rama Ejecutiva en su sector descentralizado.

La segunda postura que también se deriva de la interpretación de la sentencia es que la Corte Constitucional determinó que las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas y privadas con participación estatal constituyen una categoría especial de entidades descentralizadas por servicios. En esta línea, se destaca que el encabezado de la consideración 5.3. alude expresamente, así como en varios apartes que son entidades descentralizadas por servicios las empresas de servicios públicos mixtas y privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública. Esta interpretación se complementa con la Ley 142 de 1994, que define los tipos societarios según la proporción de capital estatal y privado, entendiendo como empresa privada de servicios públicos como aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades internacionales que se acogen al régimen privado, lo que implica una participación minoritaria del Estado.

Teniendo en cuenta las posturas expuestas, se acoge la segunda, destacándose que las empresas con capital 100% privado por las actividades que desempeñan cumplen funciones de interés general, pero no significa que formen parte de la estructura del Estado ni está integrado en la Rama Ejecutiva del Poder Público, pues no están contempladas en las consideraciones de la Corte Constitucional como entidades descentralizadas por servicios, pues no cuentan un capital del Estado.

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Ley 142 de 1994 – Artículo 1

El artículo 365 constitucional dispone que “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. En desarrollo de dicho precepto constitucional, la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, dispone en su artículo 1 que dicho cuerpo normativo se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Es decir, el servicio de acueducto y alcantarillado es considerado un servicio público domiciliario.

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Operadores

A partir del artículo precitado, se dispone que la prestación de los servicios públicos no constituye una actividad reservada exclusivamente a las empresas de servicios públicos, sino que puede ser desarrollada por diversos sujetos expresamente habilitados por la ley. En este sentido, pueden prestar dichos servicios las empresas de servicios públicos constituidas para tal fin; las personas naturales o jurídicas que produzcan para sí mismas los bienes y servicios correspondientes o que los generen como complemento o consecuencia de su actividad económica principal; los municipios que asuman directamente la prestación a través de su administración central, en los términos previstos por la normativa; las organizaciones autorizadas para operar en municipios menores, zonas rurales o áreas urbanas específicas; las entidades facultadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición establecidos por la ley; y las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial que, al momento de la expedición de la Ley 142 de 1994, ya estuvieran prestando alguno de estos servicios y cumplieran las condiciones legales previstas para continuar haciéndolo. De esta manera, el legislador configuró un esquema amplio y flexible de prestadores, orientado a garantizar la cobertura, continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

PDA – Régimen normativo – Alcance

Teniendo en cuenta lo expuesto en consideraciones previas, es necesario referirse al contenido del artículo 21 de la Ley 1450 de 2011. La referida disposición prescribe que, la estructuración y funcionamiento de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -PDA-, previstos en el artículo 91 de la Ley 1151 de 2007, se ajustarán de conformidad a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos, y la implementación efectiva de esquemas de regionalización. Dicha reglamentación quedó contenida en el Decreto 1425 de 2019, a la cual se hará referencia más adelante.

Los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento -PDA- son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso a agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios.

 PDA – Régimen Contractual – Superintendencia de Servicios Públicos

En torno a este tema, la Superintendencia distingue la coordinación del PDA de la prestación material de servicios. El Concepto 197 del 11 de abril de 2023, al recoger el Concepto Unificado 11 de 2010 actualizado en 2019, explica que la gestión, implementación y seguimiento del Plan no convierten al Gestor en operador. Al respecto, expresa que, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece la reglamentación de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento –PDA, esto no implica que dichos planes hagan parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios, ya que, por el contrario, se trata de políticas gubernamentales, que si bien se refieren a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, no configuran la prestación de los mismos.

En efecto, la suscripción de estos planes por parte de las entidades territoriales no comporta la prestación material, efectiva y real de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, sino que mediante estos se establecen lineamientos que permitirán garantizar una prestación más eficiente por parte de estos, en su calidad de garantes de la prestación, en el territorio de su jurisdicción. En este sentido, y teniendo en cuenta que justamente es la prestación efectiva del servicio público domiciliario la circunstancia que activa el desarrollo de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superservicios, es claro que no se encuentra dentro de la órbita de sus competencias, la función de emitir pronunciamientos sobre aspectos relacionados con la estructuración y ejecución de los planes mencionados, pues se encuentran excluidos del régimen de los servicios públicos domiciliarios.

El Concepto 216 del 22 de mayo de 2025 estudió el régimen de una empresa que podía desempeñar ambos roles. Reiteró el derecho privado como regla de la contratación de los prestadores y examinó el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 para las entidades estatales de régimen especial. La aplicación de estos criterios exige identificar primero si la adquisición pertenece a la actividad prestadora o a la gestión del PDA. Así mismo, la Superintendencia precisó que no tiene la competencia para pronunciarse sobre aspectos relacionados con el régimen de contratación, estructuración y ejecución de tales programas y planes, en la medida que, no suponen la prestación de efectiva de los servicios públicos domiciliarios y están excluidos del régimen de estos servicios.

PDA – Regímenes de contratación – Aplicación Temporal

Ahora bien, con respecto a las disposiciones contractuales, esto es, con respecto a su régimen cabe destacar el artículo 1 del Decreto 4548 de 2009 disponía: “Los procesos de contratación que se adelanten por el Gestor, en cumplimiento de las funciones asignadas por el artículo 12 del Decreto 3200 de 2008, se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en el mencionado decreto”. Esta remisión funcional no puede desconocerse únicamente porque el Gestor estuviera constituido como empresa de servicios públicos. Al respecto, el Concepto 375 del 19 de junio de 2012 de la Superintendencia examinó la posibilidad de que una empresa departamental ejerciera la gestión del Plan y la prestación del servicio. Bajo el marco de entonces, identificó el Decreto 4548 de 2009 como fundamento de la aplicación de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 a la contratación para cumplir las funciones de Gestor. Esta distinción histórica permite identificar el régimen por la actividad contractual de la empresa.

A su vez, el artículo 15 del Decreto 2246 de 2012 asignaba al Gestor los procesos financiados con aportes de los participantes y permitía, por decisión del Comité Directivo y bajo el Manual Operativo, la contratación por municipios, distritos o prestadores. En tal sentido, exigía observar el Estatuto contractual, la fiducia y las demás reglas aplicables. La autorización de otro ejecutor no equivalía a una libertad para escoger arbitrariamente el régimen.

Con la expedición del Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015, el artículo 15 del Decreto 2246 de 2012 fue compilado en el artículo 2.3.3.1.4.15. En este aspecto, es necesario diferenciar esta numeración original de la vigente: el artículo 2.3.3.1.7.1 corresponde al capítulo subrogado en 2019. La compilación de 2015 no permite suponer, por sí sola, que se hubiera autorizado el tránsito al derecho privado. Ahora bien, desde el 6 de agosto de 2019, la norma de referencia es el artículo 2.3.3.1.7.1 del Decreto 1077 de 2015, sustituido por el artículo 1 del Decreto 1425 de 2019. Su interpretación debe hacerse con las funciones del Gestor y las reglas del ejecutor autorizado. La referencia a las normas de los operadores preserva la necesidad de identificar esa calidad, pero no establece una excepción general para quien gestione el Plan con forma de ESP, como ya se expuso en consideraciones previas.

EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Aplicación del Artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 – Documentos Tipo

Ahora bien, debe señalarse que este parágrafo es una norma que establece una excepción, por lo que, en virtud de dicho carácter, está sujeto a una interpretación restrictiva, esto es, apegada a lo que, literalmente, se desprende del texto. La redacción de la norma evidencia cómo la excepción a la aplicación forzosa es formulada respecto de ciertos tipos de Entidades Estatales, las cuales son mencionadas por su naturaleza jurídica, sin que se incluya consideración alguna relacionada con el régimen jurídico al que se encuentren sometidas. La norma tampoco determina algún supuesto en atención al cual pueda aplicarse la excepción a algún sujeto con una naturaleza jurídica distinta de las específicamente mencionadas. Así las cosas, la excepción del parágrafo del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 exige verificar conjuntamente la naturaleza jurídica del ejecutor y la relación del objeto con su giro ordinario. La condición de empresa de servicios públicos domiciliarios, definida conforme a la Ley 142 de 1994, no figura por sí sola entre las categorías enumeradas. La determinación debe hacerse con base en la naturaleza jurídica acreditada y en el objeto del negocio.