Documento: C-1524 de 2026

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MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Condiciones – Límites

No existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatal fuera de los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y de su carácter excepcional. La jurisprudencia, mediante la función consultiva del Consejo de Estado, y la doctrina comparada han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación del contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante, la cual debe preservar los principios de origen legal, como los de planeación, de selección objetiva, de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros.

Los límites de orden temporal incluyen: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado, y ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.

Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato […]. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales se fundan en la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación. […]

MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Condiciones – Registro Presupuestal

Sobre los límites de orden formal, también es necesario que la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal, y que sea suscrita por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993. Asimismo, es indispensable la existencia de las disponibilidades presupuestales que respalden el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la modificación, así como la expedición del respectivo compromiso presupuestal.

[…]

En el ámbito de las adiciones contractuales, el Registro Presupuestal conserva su carácter de requisito de ejecución y no de perfeccionamiento. La adición en valor se perfecciona con la suscripción del acto modificatorio –llámese otrosí, adición, entre otros– que cumpla las solemnidades legales, pero para que pueda desplegar efectos prácticos es indispensable que se expida el RP que comprometa los recursos adicionales. […]

El Registro Presupuestal, al ser un requisito de ejecución del contrato, normalmente se expide después de celebrado el contrato, tal como se desprende de lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. Aplicado este razonamiento a las adiciones contractuales, la oportunidad del RP adquiere especial importancia: debe estar expedido antes de que la entidad dé inicio o permita la ejecución de las obligaciones adicionales derivadas de él. […]

REGISTRO PRESUPUESTAL – Ausencia de RP – Responsabilidad del Servidor – Alternativas

Cuando el acto modificatorio se ha perfeccionado y existe apropiación presupuestal disponible que lo respalde, la expedición del Registro Presupuestal no es un acto de mera liberalidad ni una facultad discrecional de la entidad, sino un acto debido o reglado que concreta el compromiso ya asumido y hace posible el pago. En esa medida, no puede calificarse como un simple trámite administrativo: constituye un deber de ejecución presupuestal cuya omisión o negativa injustificada contraría los principios de legalidad del gasto, buena fe, confianza legítima y responsabilidad, y compromete la responsabilidad disciplinaria y fiscal del servidor que la causa. […]

[…] En este escenario, la entidad cuenta con diferentes alternativas para solucionar la omisión en la expedición del Registro Presupuestal (RP). La primera consiste en expedir el RP con fundamento en que las obligaciones ya estaban contenidas en la modificación contractual debidamente perfeccionada y publicada —sea adición, otrosí o cualquier otra figura—. Esta expedición tardía no exime de responsabilidad a los servidores públicos que omitieron el deber de registrar oportunamente el compromiso presupuestal, pero sí permite dar soporte legal al pago de las prestaciones ejecutadas, evitando que la administración se beneficie indebidamente de la labor del contratista.

La segunda alternativa se materializa en el acta de liquidación, en la cual las partes pueden llegar a un acuerdo para reconocer las prestaciones efectivamente cumplidas, pese a la omisión en la expedición del RP. […]

Sin perjuicio de lo anterior, el contratista conserva la facultad de presentar una reclamación formal ante la entidad para exigir el pago de las prestaciones ejecutadas. En caso de persistir la negativa, puede acudir al medio de control de controversias contractuales, solicitando que se declare el incumplimiento de las obligaciones y, en consecuencia, el deber de la entidad de efectuar el pago. […]

SUPERVISIÓN – Certificación de actividades – Deberes

[…] el supervisor constituye el principal mecanismo de control y es el encargado de certificar la adecuada prestación del servicio o la entrega de los bienes contratados, lo cual sirve de soporte para el reconocimiento del pago. El contenido de esta verificación debe corresponder a la realidad verificada de la ejecución, pues con fundamento en ella la entidad verifica el cumplimiento efectivo de las obligaciones pactadas con su correspondiente afectación de recursos públicos. En consecuencia, el supervisor no debe certificar el cumplimiento ni avalar cuentas de cobro correspondientes a periodos en los que no existe evidencia de ejecución efectiva de las actividades previstas en el objeto y las obligaciones del contrato, con independencia de que la modificación cuente con la expedición del registro presupuestal.

[…]

Así, frente a una cuenta de cobro correspondiente a un periodo sin evidencia de ejecución, lo procedente es que el supervisor se abstenga de certificar y de avalar el pago, y devuelva o rechace la solicitud con la motivación correspondiente. […] La decisión debe quedar documentada en el informe de supervisión del periodo, el cual debería dar cuenta, como mínimo, de: i) el periodo durante el cual no hubo ejecución; ii) las causas que lo explican; iii) los soportes con que se cuenta, como comunicaciones, reportes de acceso, novedades de las herramientas institucionales, entre otros; iv) si la inejecución es o no imputable al contratista, y v) las acciones que se recomiendan a la entidad. Este informe hace parte de los documentos del proceso, por lo que debe publicarse en el SECOP II e incorporarse al expediente contractual.