Documento: C-1554 de 2026

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CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Criterio orgánico – Contratación directa – Régimen de ejecución

En el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el carácter interadministrativo del negocio puede dar lugar a la contratación directa cuando se acreditan los requisitos del artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007 y se observan las excepciones previstas en esa disposición. En todo caso, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa, pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección, sino por la calidad de las partes que lo suscriben, es decir, debe tratarse de entidades estatales.

CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Causal de Contratación Directa – Entidad ejecutora – Excepciones

De otro lado, la ley también establece excepciones a la facultad de celebrar de forma directa contratos interadministrativos cuando ciertas tipologías sean ejecutadas por algunas Entidades Estatales. El inciso segundo de la norma transcrita establece que se exceptúan de la causal los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública en los que los ejecutores sean “instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”. En estos casos, las entidades no podrán celebrar los contratos interadministrativos de manera directa, sino que deberán adelantar procesos competitivos, de acuerdo con las demás modalidades de selección establecidas en el EGCAP, como la licitación pública o la selección abreviada.

En este sentido, la norma señaló de manera explícita los sujetos y los objetos de los contratos interadministrativos que no pueden celebrarse mediante contratación directa. En dicha descripción, la ley no estableció que la excepción sea aplicable a las EICE, por lo que no prohibió que estos sujetos celebren de manera directa contratos interadministrativos con las Entidades Estatales. En consecuencia, es posible afirmar que frente a las EICE aplica la regla general, y pueden celebrar contratos interadministrativos sin distinción de objeto.

Entonces, la celebración de contratos interadministrativos por las EICE será posible siempre que del análisis jurídico, técnico y financiero se concluya que es viable su suscripción. Aunado a lo anterior, el objeto de la entidad ejecutora del contrato, señalado en la ley o en sus reglamentos, debe posibilitar que cumpla las obligaciones y realice las actividades que se derivan del acuerdo de voluntades. Cuando las EICE actúen como ejecutoras, dicha capacidad deberá ser confirmada de acuerdo con lo establecido en el objeto social de la empresa.

PRECIO – Estructuración – Tarifa de administración – Reembolso de gastos – Duplicidad de costos

La evaluación de una tarifa exige determinar con precisión qué concepto remunera y cuál es su forma de causación dentro del contrato interadministrativo. Para ello, resulta indispensable establecer si las partes pactaron un precio fijo, una comisión o porcentaje por la prestación de servicios de administración, el reembolso de costos efectivamente asumidos o un esquema mixto que combine estos mecanismos. De dicha definición dependen los soportes que pueden exigirse, el tratamiento aplicable a los saldos no ejecutados y los ajustes que resulten procedentes. En consecuencia, no es jurídicamente admisible exigir una rendición uniforme de gastos para todos los modelos de remuneración, pues cada esquema responde a una lógica contractual y financiera diferente.

El Concepto C-355 del 15 de abril de 2026 distingue los gastos administrativos de un convenio, orientados a los compromisos comunes, de los componentes del precio en un contrato interadministrativo oneroso. Por tanto, deben examinarse las obligaciones y la causa de las transferencias: el nombre de convenio no impide reconocer que exista un contrato remunerado, ni la existencia de gastos de administración convierte un acuerdo de cooperación en una relación de utilidad empresarial.

El porcentaje no demuestra su propia razonabilidad. Su justificación requiere identificar la base, las actividades incluidas, el personal, los medios, la duración, la complejidad y los riesgos efectivamente asumidos. En tal sentido, debe explicarse por qué el valor del proyecto representa adecuadamente la carga de gestión. Un incremento presupuestal no produce necesariamente un aumento equivalente de horas de trabajo o recursos administrativos; por ello, las modificaciones deben examinarse conforme a lo pactado y a las prestaciones adicionales.

Como mecanismo de motivación, puede contrastarse el resultado del porcentaje con un presupuesto desagregado de la actividad y con contratos comparables, ajustados por alcance y condiciones. En este aspecto, conviene separar el costo de ejecutar las actividades administrativas, la utilidad cuando jurídicamente corresponda, los tributos y las provisiones vinculadas a riesgos. Dicho análisis debe advertir si rubros cobrados por separado ya están incluidos en la remuneración.

 GESTIÓN FISCAL – Concepto

Este concepto de gestión fiscal comprende un amplio conjunto de actividades de la administración relacionadas con las distintas fases de gestión del patrimonio público; no obstante, la vinculación del sujeto responsable con el fisco no siempre es directa. En efecto, el artículo 1 de la Ley 610 de 2000 señala que la responsabilidad fiscal puede originarse en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ella, lo que implica que el deber de protección de los recursos públicos se activa tanto cuando el sujeto administra directamente bienes públicos como cuando, por razón de sus funciones, interviene en actuaciones que inciden en su adecuada conservación, uso o destinación.

Teniendo en cuenta lo expuesto, desde la perspectiva contractual, la entrega útil debe valorarse respecto de lo efectivamente recibido, sin asumir que justifica cualquier pago adicional. La amortización de un anticipo debe verificarse en los pagos y prestaciones a los que se imputa y no tratarse, por sí sola, como recuperación de una pérdida. Los reintegros, descuentos e indemnizaciones efectivamente recibidos deben distinguirse de la mera existencia de garantías o de expectativas de cobro. Su incidencia en un eventual daño requiere verificar el concepto, beneficiario, cuantía y momento de la recuperación.

SOBRECOSTOS – Comparabilidad de precios – Pago sin contraprestación – Distinción frente al daño patrimonial

El pago sin contraprestación exige identificar la prestación exigible, la condición que causaba el pago, su ejecución efectiva y el valor reconocido. La prueba dependerá de la obligación: actas de recibo, entregables, mediciones, informes, registros técnicos y financieros o comprobantes. No puede exigirse a un contrato de precio fijo la misma rendición prevista para un reembolso ni reconocer un presupuesto máximo como un derecho automático. Los soportes de proveedores deben requerirse conforme al régimen y las obligaciones aplicables, sin desconocer las facultades de información de los órganos de control. En tal sentido, el Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 11 de julio de 2013, radicación 25000-23-24-000-2001-00064-01, exigió certeza de la lesión y distinguió el riesgo de una afectación demostrada. También admitió que un daño futuro requiere elementos suficientes de certeza y no simples conjeturas. Para determinar una posible responsabilidad fiscal, debe tenerse en cuenta la definición del proceso de responsabilidad fiscal prevista en el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, así: “[…] es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” (Énfasis fuera de texto).

En efecto, este tipo de responsabilidad administrativa busca que se administre adecuadamente el patrimonio público, por lo que la doctrina ha establecido los siguientes elementos: i) vinculación con el ejercicio de la gestión fiscal; ii) autonomía en torno a la responsabilidad civil; iii) carácter resarcitorio o reparatorio; y iv) constitución de elementos como el daño, culpa y nexo de causalidad. Para ello, se señala que la condición necesaria para que se configure y le brinde autonomía frente a la responsabilidad civil es la gestión fiscal.

ESTUDIOS DEL SECTOR – Costo total – Comparación de alternativas – Economía, eficiencia y eficacia

Al respecto, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, del 29 de enero de 2018, expediente 57421, relaciona la planeación con la oportunidad, el conocimiento de precios y el uso eficiente de los recursos. Este criterio fundamenta la necesidad de sustentar las premisas económicas antes de contratar, más no impone por sí mismo un único modelo cuantitativo para todos los proyectos. Al respecto, es importante lo expresado por la Agencia en la “Guía para la Elaboración de Estudios del Sector”, instrumento que sirve de apoyo para entender el mercado del bien, obra o servicio que la Entidad Estatal pretende adquirir para diseñar el Proceso de Contratación con la información necesaria para alcanzar los objetivos de eficacia, eficiencia, economía, promoción de la competencia y manejo del riesgo. Esta Guía es un insumo para realizar el estudio del sector relativo al Proceso de Contratación, ya que comprende pautas sobre los aspectos generales del mercado, el análisis de la demanda y de la oferta y constituye un instrumento de orientación, por lo que –al carecer de fuerza vinculante– su aplicación no exime a las entidades de acatar las normas vigentes. De este modo, la Guía contiene recomendaciones generales por lo que no debe aplicarse de manera mecánica, pues la profundidad del estudio del sector depende de la complejidad y particularidades de cada Proceso de Contratación.

A partir de lo expuesto, para una debida planeación debe comprenderse el costo total, así como la ejecución material, que incluye, cuando correspondan, estructuración, selección, coordinación, vigilancia, financiación, garantías y costos asociados a riesgos. En este aspecto, debe identificarse quién los asume y evitar contabilizarlos nuevamente dentro de la tarifa de administración o de los contratos derivados. El precio del ejecutor privado no puede compararse sin ajustes con el valor global de un encargo de gestión más amplio.