ARTÍCULO 355 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA – Formas de colaboración o cooperación – Estado y particulares
El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las ramas y órganos del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. Igualmente, establece que las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán, con sus propios recursos, contratar con ESAL, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. Por otra parte, la Ley 489 de 1998, en el artículo 96, permite a las entidades públicas en general, es decir, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas. Ambas figuras tienen como fin desarrollar conjuntamente actividades relacionadas con los cometidos y funciones legales asignadas a la entidad.
DECRETO 092 DE 2017 – Convenios de interés público – Convenios de asociación
En desarrollo del artículo 355 de la Constitución, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 92 de 2017, que dispone las reglas para las contrataciones que realicen las entidades estatales con las ESAL. El Decreto regula dos eventos: i) los contratos de colaboración o de interés público, con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Los primeros están regulados en el artículo 2 del Decreto 92 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. Es posible diferenciar, pues, los convenios de asociación, regulados en el artículo 5, de los contratos de colaboración, establecidos en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017.
CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – Artículo 5 del Decreto 092 de 2017 – Artículo 96 de la Ley 489 de 1998 – Requisitos
Los convenios de asociación tienen como fin que la entidad estatal, cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo como es el caso de las entidades territoriales –distritos, municipios, departamentos, entre otros- se asocien con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones asignadas a aquellas conforme a la Constitución y a la Ley. Los convenios de asociación están regulados en el artículo 5° del Decreto 092 de 2017 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, sin dejar de lado los artículos 6,7, 8, 9, 10 y 11 del precitado Decreto Autónomo.
En estos convenios no existe contraprestación o pago, sino aportes, los cuales están dirigidos, exclusivamente, a lograr la ejecución del convenio y no a remunerar la actividad o actuaciones del asociado. De todos modos, la entidad debe adelantar un proceso competitivo, salvo cuando la ESAL comprometa recursos en dinero para la ejecución de estas actividades, en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en estos convenios debe determinarse “con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes”, elementos dentro de los que resalta la exigencia de aportes, que debe interpretarse en el sentido de que las ESAL deben realizar aportes a los convenios que suscriban, los cuales pueden ser en dinero, en porcentajes inferiores o superiores al 30%, o en especie, los cuales deben servir al desarrollo de los objetivos comunes de la asociación.
CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – Requisitos – Nueva Guía para la contratación con Entidades Sin Ánimo de Lucro y reconocida idoneidad
A partir de lo expuesto, se encuentra que en la Nueva “Guía para la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad” se establece tres condiciones para contratar mediante convenios de asociación: en primer lugar, el convenio de asociación debe suscribirse mediante un proceso competitivo con Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro de reconocida idoneidad, con la condición de que el aporte de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro sea inferior al 30% en dinero propio o de cooperación internacional. En segundo lugar, la suscripción del convenio de asociación del convenio de asociación no está sujeto a un proceso competitivo cuando la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro comprometa recursos en dinero propio o de cooperación internacional para la ejecución de las actividades en un porcentaje no inferior al 30% del valor total del convenio. Por último, si más de una Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro promete recursos en dinero para el desarrollo de las actividades del convenio de asociación en un porcentaje no inferior al 30% del valor total del convenio, la Entidad debe seleccionar de forma objetiva y con justificación las razones para dicha selección.
INTEGRACIÓN NORMATIVA – Convenios de asociación – Reglas – – inaplicabilidad del anticipo y pago anticipado
Ahora bien, esta remisión del artículo 8 del Decreto 092 de 2017 no puede integrarse de plano con las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sin tener en cuenta las características y condiciones especiales de los diferentes tipos de convenios que se suscribe bajo el amparo del artículo 355 de la Constitución Política y cuya reglamentación está dispuesta en el Decreto 092 de 2017. Al respecto, el Concepto C-557 de 2025 precisó que el anticipo y el pago anticipado son instituciones propias de contratos conmutativos donde existe contraprestación económica, por lo que no aplican de manera integral en convenios de asociación, contratos de colaboración o de interés público y convenios solidarios, caracterizados por su naturaleza no onerosa. Sin embargo, aclaró que ello no impide que las partes incluyan cláusulas que permitan el desembolso temprano de recursos, garantizando que las entidades sin ánimo de lucro ejecutoras cuenten con fondos iniciales para poner en marcha los proyectos. En este sentido, se recomienda que los giros se vinculen a las fases y cronograma de ejecución, a partir de condiciones administrativas claras que faciliten la gestión entre las partes, como lo ejemplifica el documento tipo para convenios solidarios que, en su “Cláusula 7 Giro de los recursos”, ofrece tres alternativas para que la entidad estatal seleccione el mecanismo más adecuado a las características de cada convenio.
INTEGRACIÓN NORMATIVA – Garantías – Finalidad
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública exige, por regla general, en los procesos de contratación pública la constitución de garantías, ya sea en la etapa precontractual, contractual o postcontractual, con el fin de evitar o mitigar posibles riesgos. En esa orientación, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los contratistas tienen la obligación de constituir garantías para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes por el ofrecimiento realizado, pudiendo consistir en pólizas expedidas por compañías aseguradoras, garantías bancarias u otros mecanismos permitidos por la ley y el reglamento.
GARANTÍAS – Convenios de Asociación – Procedencia – Amparo de Cumplimiento – Mecanismos de Cobertura de Riesgos.
Teniendo en cuenta esta explicación, es pertinente precisar que como se señaló previamente el buen manejo y correcta inversión del anticipo y la devolución del pago anticipado no son exigibles en los convenios de asociación. No obstante, frente a desembolsos tempranos estipulados en estos convenios, es posible exigir como forma o mecanismo para mitigar riesgos, el amparo de cumplimiento, la cual protege a la entidad de los perjuicios que puedan ocasionarse con el incumplimiento total o parcial del contrato, el cumplimiento tardío o defectuoso, los daños por entregas parciales, cuando el contrato no prevé entregas parciales, y el valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria. En tal sentido, el amparo de cumplimiento tiene como objeto proteger a la entidad de los riesgos que puedan concretarse durante la etapa de ejecución del convenio de asociación, en especial, de aquellos derivados de incumplimientos o conductas imputables del asociado de la entidad pública. De esta manera, el propósito fundamental del amparo de cumplimiento es blindar a la entidad durante la fase de ejecución del convenio, especialmente frente a conductas atribuibles al asociado que puedan comprometer el éxito del proyecto. Este mecanismo no solo mitiga los riesgos inherentes a la gestión contractual, sino que también fomenta la disciplina y el compromiso del asociado, incentivando el cumplimiento oportuno y adecuado de las obligaciones pactadas.
De igual modo, es posible establecer como mecanismo de cobertura de riesgos a los desembolsos tempranos, las cuentas conjuntas bajo la modalidad de convenios y contratos, que son instrumentos financieros creados para administrar de forma transparente y ordenada los recursos destinados a proyectos interinstitucionales o acuerdos con terceros. Su principal propósito es garantizar que los fondos se manejen con corresponsabilidad entre las partes, evitando confusiones sobre la titularidad y asegurando que cada movimiento esté respaldado por documentos válidos.
La administración y gestión adecuada de estas cuentas implica reglas claras sobre ingresos, egresos y conciliaciones periódicas, además de informes financieros que permitan verificar el uso correcto de los recursos. Al finalizar el convenio o contrato, debe realizarse un cierre formal con acta y reporte del saldo final, asegurando que cualquier recurso no ejecutado tenga un destino definido. En todo caso, la entidad pública deberá revisar mecanismos de cobertura de riesgos que garanticen una administración y mitigación de riesgos ante desembolsos tempranos
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 08/12/2025 |
| Fecha de Salida | 22/12/2025 |
| Actor | Fernando José Gutiérrez Ibáñez |
| No. radicado interno | C-1802 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_12_08_013759 |
| Radicado de Salida | 2_2025_12_22_013345 |
| Radicado Interno | C-1802 de 2025 |
| Descriptor | Artículo 355 de la Constitución Política, DECRETO 092 DE 2017, CONVENIOS DE ASOCIACIÓN, INTEGRACIÓN NORMATIVA, GARANTÍAS |
| Restrictor | Formas de colaboración o cooperación, Estado y particulares, Convenios de interés público, Convenios de asociación, Artículo 5 del Decreto 092 de 2017, Artículo 96 de la Ley 489 de 1998, Requisitos, Nueva Guía para la contratación con Entidades Sin Ánimo de Lucro y reconocida idoneidad, Reglas, inaplicabilidad del anticipo y pago anticipado, Garantías, Finalidad, Procedencia, Amparo de Cumplimiento, Mecanismos de Cobertura de Riesgos |