MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter Excepcional
Es claro, entonces, que según el marco jurídico y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los cuales comparte esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando: se pretenda garantizar el interés público, la entidad haya verificado y cualquiera pueda constatar que la causa de la modificación es real y cierta, y la modificación cumpla con las limitaciones y condiciones que establezca la ley. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.
ADICIÓN – Concepto – Distintos supuestos – Prohibición – Adición en más del 50%
La ejecución de los contratos estatales está sujeta a los cambios propios del paso del tiempo. Así, durante la etapa de planeación, las entidades públicas estiman y determinan las prestaciones que demanda la satisfacción de la necesidad de interés colectivo que pretende satisfacer. No obstante, durante la ejecución del contrato, las partes identifican alguna de las siguientes situaciones: i) la necesidad de mayores cantidades de bienes o actividades inicialmente previstos, a lo que se le conoce como “mayores cantidades de obra”, “obras adicionales” o adición de “ítems contractuales”; y ii) la necesidad de ampliar las prestaciones contractuales, mediante la ejecución de nuevos ítems o actividades, no incluidos en el contrato inicial, para lo que en la práctica las entidades ejecutan “obras extra” o “amplían el alcance” del contrato mediante la celebración de un “contrato adicional”. No obstante, estos términos –algunos de ellos usualmente empleados en contratos de obra– son nociones doctrinarias que se utilizan en la práctica por las entidades estatales, que actualmente no tienen un fundamento particular en el ordenamiento jurídico, el cual no le asigna efectos específicos a cada uno de ellos.
Lo importante es que, frente a cualquier incremento del valor inicial del contrato por cualquiera de los dos supuestos señalados previamente, e independiente del nombre que se le dé al acuerdo -otrosí, adición, modificación o cualquier denominación- aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”. De manera que, aunque es posible celebrar todos los tipos de acuerdos indicados, siempre debe observarse esta última disposición que aplica a los contratos estatales, cuyos destinatarios son entidades sujetas al EGCAP.
EQUILIBRIO ECONÓMICO – Contrato estatal – Concepto
[…] Conforme a lo anterior el equilibrio financiero del contrato se constituye en un principio medular de la contratación estatal que busca, precisamente, mantener las mismas condiciones existente al tiempo de su celebración, de tal suerte que las prestaciones de las partes permanezcan hasta su terminación. De este modo, si la equivalencia entre las prestaciones se quebranta por causas no imputables a quien resulte afectado es necesario adoptar las medidas correspondientes para restablecer la ecuación contractual.
Además de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, la obligación de mantener el equilibrio económico del contrato se encuentra establecida en diferentes disposiciones de dicha Ley. En efecto, el numeral 3 del artículo 4 ibidem señala que las entidades estatales solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato. Asimismo, el numeral 8 del artículo en comento señala que las entidades deberán adoptar las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa, para lo cual se emplearán los mecanismos de revisión y reajuste de precios
EQUILIBRIO ECONÓMICO – Restablecimiento – Procedencia – Requisitos
Según se advierte, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la necesidad de mantener durante la ejecución del contrato el equilibrio o equivalencia de las prestaciones de las partes surgidas al momento de contratar, para lo cual determina deberes y derechos para las entidades estatales y los contratistas en pro de su conservación. Dentro de estas obligaciones se prevé el deber de la entidad de adoptar las medidas que estime adecuadas de manera que se pueda precaver las diferencias que se lleguen a presentar como consecuencia de la vulneración del principio del equilibrio económico del contrato y evitar una mayor onerosidad.
En relación con las causas por las cuales puede verse afectado el equilibrio económico del contrato y su procedencia el Consejo de Estado ha desarrollado ampliamente la materia. En tal sentido, ha manifestado reiteradamente que el desequilibrio económico del contrato se puede presentar por diferentes situaciones: “a) Actos o hechos de la entidad administrativa contratante, como cuando no cumple con las obligaciones derivadas del contrato o introduce modificaciones al mismo -ius variandi-, sean éstas abusivas o no. b) Actos generales de la administración como Estado, o ‘teoría del hecho del príncipe’, como cuando en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos administrativos de carácter general, afecta negativamente el contrato. c) Factores exógenos a las partes del negocio, o ‘teoría de la imprevisión’, o ‘sujeciones materiales imprevistas’, que involucran circunstancias no imputables al Estado y externas al contrato pero con incidencia en él. En todos estos eventos surge la obligación de la administración contratante de auxiliar al contratista colaborador asumiendo mediante una compensación -llevarlo hasta el punto de no pérdida- o nace el deber de indemnizarlo integralmente, según el caso y si se cumplen los requisitos señalados para cada figura”.
En lo que atañe a la procedencia del restablecimiento del equilibrio financiero del contrato cuando este se vulnera, la jurisprudencia ha señalado que para estos efectos es imperativo la prueba del menoscabo, demostrar que este es grave y que además no corresponde a un riesgo propio de la actividad que deba ser asumido por una de las partes contractuales. Además, es necesario que las reclamaciones para el restablecimiento se realicen en la oportunidad debida, de manera que si las solicitudes, o salvedades “no se hacen al momento de suscribir las suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc., que por tal motivo se convinieren, cualquier solicitud, reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual”.
RESTABLECIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICA – Liquidación
De los incisos segundo y tercero del artículo 60 del EGCAP se desprende que en la liquidación “[…] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar” y en ella “[…] constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esto hace que la liquidación no sólo sea un mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino también un medio para resolver asuntos relacionados con el desequilibrio económico del contrato. Sobre esta última faceta, la doctrina explica que la norma en comento consagra una posibilidad para que las entidades públicas garanticen el equilibrio económico si éste resultó afectado en la ejecución del negocio jurídico, así que la liquidación es el momento oportuno para resolver las diferencias existentes.
No obstante, de acuerdo con la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por regla general, no es posible solicitar reconocimientos económicos por la ejecución de obras extras o adicionales, sin la previa suscripción de un contrato adicional que las justifique. Esto en la medida que los artículos 39 y 41 del EGCAP disponen que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, requieren formalidad escrita, salvo que se presente una situación de urgencia manifiesta. De cara al artículo 10 del CPACA, considerando las tres (3) excepciones contempladas en dicha sentencia, en la actualidad está limitada la posibilidad de reconocer en la liquidación actividades no incluidas dentro del contrato. Así, su pago no sólo está sujeto al soporte probatorio, sino que la decisión también debe armonizarse con la doctrina fijada por el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa.
ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012 – Alcance
[…] la Sala Plena del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, por regla general, no es posible solicitar reconocimientos económicos por la ejecución de obras extras o adicionales, sin la previa suscripción de un contrato adicional que las justifique. Esto en la medida que los artículos 39 y 41 del EGCAP disponen que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, requieren formalidad escrita, salvo que se presente una situación de urgencia manifiesta.
Excepcionalmente, la jurisprudencia citada admitió la posibilidad de reconocer al contratista la ejecución de obras extras o adicionales en tres (3) eventos de interpretación restrictiva: i) cuando existe prueba fehaciente de que la ejecución de obras o servicios extras o adicionales o el suministro de bienes, por fuera del objeto contractual, se haya realizado por la imposición de la entidad, en ejercicio de su autoridad; ii) que fueran urgentes para evitar una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) cuando se omite el decreto de la urgencia manifiesta y concurren las circunstancias para que ésta hubiera sido declarada.
ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – Nueva Postura – Sentencia de Unificación Jurisprudencial – Elementos – Prueba de la Actividad – Circunstancia Excepcional – Procedencia
En todo caso, esta postura jurisprudencial consolidada cambió con la Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025, en la que se expresó la compensación del enriquecimiento sin justa causa no está condicionado a la subsunción de ciertos hechos que se concuerdan con una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definidas, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos y la revisión el comportamiento de las partes, establecer la viabilidad de ordenar que haya una corrección al traslado patrimonial injustificado por bienes y obras no previstos en el contrato.
[…]
Teniendo en cuenta los elementos, debe tenerse en cuenta la prueba de la actividad, sumado a la circunstancia excepcional que se invoca. El Consejo de Estado estableció que esta regla sobre el reconocimiento económico debe aplicarse a partir de la ejecutoria de la nueva sentencia de unificación, en aquellas pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa, de forma que no podrá dejarse de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos indicados en la Sentencia del 19 de noviembre de 2012.
EQUILIBRIO ECONÓMICO – Restablecimiento – Limite de adiciones – Alcance
Cuando se presenten situaciones que generen el desequilibrio económico del contrato, y previa revisión de su procedencia conforme el análisis del caso concreto, la entidad deberá adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento, si a ello hay lugar, para lo cual tiene la potestad para suscribir los acuerdos correspondientes sobre cuantía, condiciones, forma de pago, etc. En todo caso, cualquier modificación que realice deberá estar debidamente motivada y respetar las reglas y límites establecidos en el ordenamiento jurídico y los cuales se detallan en el presente concepto. En este sentido, cuando la medida adoptada para el restablecimiento económico del contrato implique un incremento del valor inicial, se configurará una adición y, por tanto, resultará aplicable el límite previsto en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
[…] corresponde a la entidad realizar un análisis detallado de cada caso, verificando las circunstancias fácticas y jurídicas que fundamentan el restablecimiento, así como las limitaciones legales aplicables. Para tal efecto, deberá considerar, en primer lugar, si el supuesto de hecho corresponde a un evento que da lugar al restablecimiento del equilibrio económico o a un riesgo que debe ser asumido por el contratista. En caso de resultar procedente el restablecimiento, deberá definir las medidas adecuadas, respetando los límites convencionales y normativos establecidos. Así, deberá considerar los mecanismos contractuales previstos, tales como las cláusulas de reajuste o revisión de precios, o definir los que resulten adecuados en cada caso. Cuando las medidas adoptadas impliquen propiamente una adición al valor inicial del contrato, deberá observar el límite previsto en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, pues la restricción no estableció distinción con respecto a la causa que origine la modificación.
En consecuencia, si bien las Entidades Estatales cuentan con la potestad de adoptar las medidas necesarias para restablecer el equilibrio económico del contrato, cuando estas se materialicen en una adición al valor inicial del contrato deberán observar el límite previsto en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, es importante aclarar que si el contrato fue pactado bajo la modalidad de precios unitarios y el reconocimiento corresponde a mayores cantidades de obra o ítems ejecutados, no se estará ante un supuesto al que resulte aplicable dicho límite, conforme a los criterios jurisprudenciales expuestos en este concepto.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 12/02/2026 |
| Fecha de Salida | 25/03/2026 |
| Actor | Luz Adriana Restrepo |
| No. radicado interno | C-216 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_02_13_001928 |
| Radicado de Salida | 2_2026_03_25_002939 |
| Radicado Interno | C-216 |
| Descriptor | MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, ADICIÓN, EQUILIBRIO ECONÓMICO, RESTABLECIMIENTO DE LA ECUACIÓN ECONÓMICA, ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA |
| Restrictor | Carácter excepcional, Concepto, Distintos supuestos, Prohibición, Adición en más del 50%, Contrato Estatal, Restablecimiento, Procedencia, Requisitos, Liquidación, Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, Alcance, Nueva Postura, Sentencia de Unificación Jurisprudencial, Elementos, Prueba de la Actividad, Circunstancia Excepcional, Limite de adiciones |