LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad
En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.
Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance
De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios
En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones – Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado
De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.
En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.
ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTE – Condiciones – Características
La Ley 336 de 1996 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en su artículo 4° prescribe que el transporte recibe una protección especial por parte del Estado y estará sujeto a las condiciones y beneficios que determinen las normas que lo regulan, las cuales se incorporarán en el Plan Nacional de Desarrollo. Como servicio público, sigue bajo la dirección, regulación y control estatal, aunque su prestación podrá encargarse a particulares.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Características – Condiciones
Para la prestación del servicio de transporte, el artículo 12 establece que, para habilitar una empresa de dicho sector, deben cumplirse condiciones relacionadas con su organización, aspectos técnicos, seguridad y capacidad financiera: i) en cuanto a la organización, se consideran la estructura de dirección y administración, los sistemas de selección del personal y la disponibilidad de instalaciones adecuadas; ii) en lo técnico, se exige preparación especializada de quienes administran y operan la empresa, además de la incorporación de avances tecnológicos; iii) en materia de seguridad, se requiere la implementación de programas de mantenimiento y reposición de equipos, sistemas de abastecimiento de combustibles y mecanismos de protección para pasajeros y carga; y por último, iv) en lo financiero, deben presentarse declaraciones de renta, estados financieros certificados y análisis que permitan verificar el origen y solidez del capital invertido. En esta línea, el artículo 13 prescribe que la habilitación otorgada a una empresa de transporte es intransferible, lo que significa que no puede cederse ni utilizarse por terceros distintos al beneficiario original. La única excepción corresponde a los derechos sucesorales, es decir, cuando la actividad pasa a los herederos en caso de fallecimiento del titular.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Modalidades de Selección
En el marco de la contratación pública, los servicios de transporte escolar deben adelantarse mediante procesos competitivos que aseguren transparencia y eficiencia en el uso de los recursos. En este sentido, para determinar el proceso de selección se acude al numeral primero, inciso primero, de la Ley 1150 que dispone: “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo”, norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia. Salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por otra modalidad de selección, debe aplicarse la regla general de licitación pública. Por ello, dependiendo del objeto o el valor de presupuesto oficial, es posible la aplicación de otros procedimientos contractuales. Estos pueden ser con pluralidad de oferentes –v. gr. la selección abreviada de menor cuantía o la mínima cuantía– o sin concurrencia de proponentes –por ejemplo, la contratación directa–.
Para este clase de trámites contractuales también puede ser, excepcionalmente, desarrollado mediante: a) la modalidad de selección abreviada, conforme el literal a, numeral 2, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; b) mínima cuantía, cuando el valor de la contratación no supere el 10% de la menor cuantía, y cuyo criterio de evaluación es el menor precio –numeral 5° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; c) contratación directa a través de la celebración de los contratos interadministrativos en la forma prevista en el literal c, numeral 4, del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007-; y por último, d) la contratación de servicios de transporte mediante la declaratoria de urgencia manifiesta, que está regulada en el artículo 2º, numeral 4º, literal a) de la Ley 1150 y si dicha actividad es indispensable para remediar o mitigar el evento urgente.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Zonas de difícil acceso – Criterios – Ley 2033 de 2020
Dentro del ordenamiento jurídico se establecen una serie de excepciones para la contratación de prestación del servicio público de transporte escolar, a partir de lo contemplado en la Ley 2033 de 2020 “por medio de la cual se dictan disposiciones especiales para la prestación del servicio de transporte escolar en zonas de difícil acceso”. En tal sentido, el artículo 1° de la precitada Ley, prescribe: “[…] La presente Ley establece una excepción que será otorgada por el Ministerio de Transporte para que los municipios puedan contratar personas naturales y/o jurídicas, con el propósito de prestar el servicio de transporte escolar, bajo condiciones especiales de transporte y bajo el régimen de contratación pública, en lugares donde se requieran medidas diferenciadas para garantizar la accesibilidad material del derecho a la educación de la población”.
Para la aplicación de esta ley, el artículo 2° establecen criterios de focalización que determinan qué municipios pueden beneficiarse de la medida: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. De esta manera, se establecen requisitos excepcionales para la contratación del servicio de transporte escolar en zonas diferenciales. No obstante, la existencia de estas condiciones no implica que la contratación deba adelantarse de manera directa, sino que se flexibilizan los parámetros para su prestación, manteniendo la obligación de cumplir las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Zonas Diferenciales – Ministerio de Transporte
En este aspecto, se destaca que el artículo 5 dispone que el Ministerio de Transporte en compañía con el Ministerio de Educación, en el marco de sus competencias, se adelante evaluaciones anuales en los municipios con excepciones para asegurar la seguridad y pertinencia del servicio. Se prevé la caracterización inicial de las zonas diferenciales, la pedagogía sobre condiciones de acceso y seguridad, y la vigilancia municipal sobre el cumplimiento de estas normas. Asimismo, se ordena la elaboración de un manual de asistencia técnica para orientar a los entes territoriales en la contratación pública del transporte escolar, con las flexibilidades que la ley establece.
Esta normatividad se complementa según lo señalado por el Ministerio de Transporte con otro procedimiento para la creación de zonas diferenciales para el transporte y el tránsito, regulado en los artículos 2.2.8.1 y siguientes del Decreto 1079 de 2015, Título 8, sustituido por el artículo 1 del Decreto 746 de 2020. Dicho procedimiento tiene como propósito garantizar las condiciones y requisitos de accesibilidad y seguridad, promocionando la formalización del servicio de transporte público y asegurar a los pobladores la prestación de los servicios de tránsito. Dichas zonas pueden comprender uno o varios municipios donde no existan sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y no sea factible la prestación del servicio público de transporte, con base en las condiciones normativas vigentes.
En el caso del transporte escolar, el artículo 2.2.8.5 del Decreto 1079 de 2015, prescribe el procedimiento que deben seguir los alcaldes para solicitar la creación de zonas diferenciales de transporte escolar. Este trámite exige presentar un documento que justifique las dificultades en la prestación del servicio bajo la normativa vigente, detallando instituciones educativas afectadas y su matrícula. Una vez recibida la solicitud, el Ministerio de Transporte la remite al Ministerio de Educación, que en un plazo máximo de dos (2) meses debe acreditar que las condiciones de la zona solicitada afectan el acceso o permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Luego, el Ministerio de Transporte, en un plazo de hasta tres (3) meses, evalúa si se cumplen las condiciones, como la inexistencia de sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y la acreditación de condiciones especiales que impidan la prestación del servicio. Si procede, comunica la decisión al solicitante y, en un plazo máximo de seis (6) meses, expide el acto administrativo de creación de la zona diferencial, incluyendo condiciones de seguridad para los estudiantes. Además, se contempla la posibilidad de requerir información adicional y se prioriza a zonas rurales o de frontera para garantizar el acceso efectivo a la educación.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Transporte Escolar – Restricción – Artículo 33 – Excepciones
Teniendo en cuenta lo expuesto, el transporte escolar en zonas de difícil acceso puede adelantarse su contratación bajo condiciones especiales y excepcionales con fundamento en lo establecido en la Ley 2033 de 2020, basado en los siguientes supuestos: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. En este aspecto, se establece que los municipios o grupos de municipios que cumplan con uno de los criterios de focalización y requieran disposiciones especiales para el transporte escolar deben solicitar al Ministerio de Transporte el reconocimiento de la excepción mediante una solicitud motivada, la cual también puede presentarse por la ciudadanía o asociaciones de padres ante las autoridades municipales para su trámite. De tal modo, esta Ley reconoce que en muchos municipios apartados no existen empresas de transporte especial habilitadas o que las condiciones geográficas y sociales hacen imposible aplicar los requisitos exigidos para ello, pero no significa que se contrate de forma directa, toda vez que la Ley 2033 de 2020 solo flexibiliza las condiciones y requisitos para su contratación, manteniendo la obligación de observar las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable. Esto, sin perjuicio de la posibilidad de que se contrate de forma directa mediante contratos interadministrativos o mediante la declaratoria de urgencia manifiesta.
En este contexto, es importante señalar que para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes. De lo anterior se desprende que la restricción del artículo 33 aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en el inciso segundo del precitado artículo: i) los contratos relacionados con la defensa y seguridad del Estado, analizados en el Concepto 322 de 2026; ii) los contratos de crédito público, abordados en el Concepto CU-372 de 2026; iii) los contratos necesarios para atender emergencias educativas, sanitarias o desastres, tratados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, que tratan en este caso de la urgencia manifiesta; iv) los contratos destinados a la reconstrucción de infraestructura vial, energética y de comunicaciones afectada por atentados, acciones terroristas, desastres naturales o fuerza mayor, igualmente estudiados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, entre otros; y v) la contratación directa celebrada por entidades sanitarias y hospitalarias, objeto de análisis en los Conceptos C‑1124 de 2026, C‑1406 de 2026 y C‑1703 de 2026. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 20/02/2026 |
| Fecha de Salida | 27/03/2026 |
| Actor | Milton Antonio Suárez Díaz |
| No. radicado interno | C-263 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_02_20_002333 |
| Radicado de Salida | 2_2026_03_27_00 |
| Radicado Interno | C-263 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTE, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR |
| Restrictor | Finalidad, Tipos de restricciones, Ámbito temporal, Celebración, Límite, Prohibición artículo 33, Contratación directa, Alcance, Destinatarios, Excepciones, Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, Condiciones, Características, Modalidades de selección, Zonas de difícil acceso, Criterios, Ley 2033 de 2020, Zonas Diferenciales, Ministerio de Transporte, Transporte escolar, Restricción, Artículo 33 |