CONTRATOS ESTATALES – Capacidad jurídica – Requisitos esenciales
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 80 de 1993 determina que su objetivo es disponer de reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales y, en ese sentido, el artículo 32 ibidem define los contratos estatales como “todos los actos jurídicos, generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere este estatuto [art. 2], previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. De acuerdo con lo anterior, para la definición de contrato estatal basta con que una de las entidades que enumera el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 sea una de las partes, sin importar el extremo de la relación jurídico negocial que asuma.
[…]
Asimismo, para efectos de individualizar sus requisitos esenciales, el artículo 1501 del Código Civil dispone que corresponden a “[…] aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente […]”. Es decir, “[…] no es admisible un juicio de comparación con las figuras típicas del ordenamiento, en virtud de la indeterminación inherente antes de su perfeccionamiento, pues […] este es fruto de la mera autonomía privada de las partes, la cual da vida a una figura absolutamente extraña a los tipos contractuales establecidos por las normas jurídicas del ordenamiento jurídico y por la costumbre […]”.
DONACIÓN – Concepto
De lo anterior se infiere que la donación está tipificada en el Código Civil, en su artículo 1443, catalogándolo como un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta. Sin embargo, como se observa, el Consejo de Estado critica su acepción, pues –más que un simple “acto”– la donación tiene la naturaleza contractual pues, aunque en la mayoría de los casos imponga obligaciones a una sola de las partes, surge del acuerdo de voluntades.
Por su parte, GUZMÁN BRITO define la donación como “[…] la atribución convencional dispositiva entre vivos, no debida, gratuita y lucrativa de una cosa corporal o incorporal o de un valor, que disminuyendo el patrimonio del donante y aumenta el del donatario”. Este carácter atributivo no es de naturaleza legal –como sucede en la adjudicación del tesoro encontrado en terreno ajeno conforme a las reglas del artículo 701 del Código Civil–, no tiene como propósito entregar la mera tenencia de la cosa –como sucede en los contratos de comodato o arrendamiento–, ni se origina en aplicación de las reglas de la sucesión por causa de muerte.
DONACIÓN – Enajenación – Bienes muebles – Bienes Inmuebles
Respecto del tipo de bienes que pueden ser objeto de donación es importante resaltar, en primer lugar, que el artículo 654 del Código Civil clasifica las cosas corporales en muebles e inmuebles. El artículo 655 define los bienes muebles como los que “pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellas a sí mismas como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas”, mientras que el artículo 656 define los inmuebles así: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles. Las casas y veredas se llaman predios o fundos”. No obstante, esta definición se refiere a los inmuebles por naturaleza, pues el Código también considera inmuebles a las cosas que en principio eran muebles, pero que por su destinación o adhesión mutan su categoría.
BIENES PÚBLICOS – Tipos
Por otro lado, el artículo 674 del Código Civil define los bienes de dominio público como aquellos que “[…] pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio”. Los bienes de dominio público, de acuerdo con la sentencia C- 183 de 2003 de la Corte Constitucional, son “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público. Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional, están destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas.
A su vez, el Consejo de Estado, define los bienes fiscales como “aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad”. De esta forma, sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las Entidades Estatales tienen la facultad de disponer de ellos a través de un acto jurídico como la compraventa, la donación, el arriendo, entre otros.
Acerca de los bienes de uso público, el Consejo de Estado los define como “aquellos cuya titularidad pertenece al Estado y se hallan destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio, están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”. Por lo tanto, como estos bienes están destinados al uso de los habitantes de un territorio, el Estado no puede disponer de ellos por encontrarse fuera del comercio. En ese orden de ideas, los bienes sobre los cuales puede recaer el acto de enajenación a título gratuito (donación) son los bienes fiscales muebles o inmuebles y no los bienes de uso público.
FACULTAD DE CELEBRAR CONTRATO DE DONACIÓN ENTRE ENTIDADES ESTATALES – Desarrollo Jurisprudencial – No aplica prohibición del Artículo 355 Constitucional
En síntesis, se reitera que, las entidades estatales están limitadas para actuar como donantes en virtud de la restricción establecida en el artículo 355 de la Constitución Política, la cual prohíbe la entrega de auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, esta prohibición no se extiende a las donaciones efectuadas entre entidades públicas, por lo que tales actos resultan jurídicamente procedentes cuando se otorgan entre sujetos que hacen parte de la administración pública.
DONACIÓN – Prohibición – Artículo 355 Constitucional
Ahora bien, es importante precisar que el artículo 355 de la Constitución Política establece una restricción: “Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. Sin embargo, no se extendieron los efectos de esta prohibición a las donaciones en las cuales las entidades públicas actuaban en calidad de donatarias. Este aspecto fue estudiado por el Consejo de Estado recientemente, en Concepto del 11 de octubre de 2022, donde se resolvía la inquietud acerca de si una empresa industrial y comercial del Estado, no sometida al régimen contractual general -Ley 80 de 1993-, podía dar y recibir en donación hacía y desde entidades públicas, bienes públicos -muebles e inmuebles-.
AUXILIOS Y DONACIONES – Jurisprudencia – Corte Constitucional
En consecuencia, las entidades públicas no pueden realizar donaciones de bienes muebles a favor de particulares, dado que el artículo 355 de la Constitución Política prohíbe la entrega de auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Esta restricción busca asegurar la correcta destinación de los recursos públicos y evitar transferencias que no respondan a fines estatales legítimos. Por tanto, se reitera que el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia prohibió en su inciso primero cualquier tipo de auxilio o donación por parte del Estado a personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo; para la Corte Constitucional la prohibición de la que trata este artículo se materializa cuando se registre al menos uno de los siguientes eventos:
i) se omita dar aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; iii) la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales de desarrollo; iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales, v) cuando la asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos lo necesitan o menos lo merecen; iv) cuando el subsidio tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y vii) cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado”.
Para la Corte Constitucional, serán válidos los auxilios y donaciones que: “(i) alberguen una finalidad estrictamente altruista y benéfica, y no obedezcan a la mera liberalidad del Estado; la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada únicamente cuando se dirige a alentar actividades o programas de interés público acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente, un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del Estado; (ii) derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe comportar una contraprestación; (iii) fundarse en un precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social.”
DONACIÓN – Revisión – Artículo 355 Constitucional – Contratos con Entidades Sin Ánimo de Lucro
De lo anterior se infiere, que la situación definida por el Alto Tribunal Constitucional de “albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a alentar una actividad de interés público, a través de entidades sin ánimo de lucro”, hace referencia al inciso segundo del artículo 355 superior, que facultó a las entidades públicas para que con los recursos de los respectivos presupuestos, celebren contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. Por tanto, dicho aparte normativo, permite el desarrollo de actividades esencialmente benéficas, no como instrumento económico, sino como un instrumento asistencial y altruista en el que no se privilegia la arbitrariedad y unilateralidad del gasto público, pues exige un grado aceptable de reciprocidad por parte del beneficiario de la ayuda.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 24/02/2026 |
| Fecha de Salida | 09/04/2026 |
| Actor | Valentina Rico Gamboa |
| No. radicado interno | C-291 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_02_24_002535 |
| Radicado de Salida | 2_2026_04_09_003597 |
| Radicado Interno | C-291 |
| Descriptor | CONTRATOS ESTATALES, DONACION, BIENES PÚBLICOS, FACULTAD DE CELEBRAR CONTRATO DE DONACIÓN ENTRE ENTIDADES ESTATALES, AUXILIOS Y DONACIONES |
| Restrictor | Capacidad jurídica, Requisitos esenciales, Concepto, Enajenación, Bienes muebles, Bienes inmuebles, Tipos, Desarrollo jurisprudencial, No aplica prohibición del Artículo 355 Constitucional, Prohibición, Artículo 355 Constitucional, Jurisprudencia, Corte Constitucional, Revisión, Contratos con Entidades Sin Ánimo de Lucro |