LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad
En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.
Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance
De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios
En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones – Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado
De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.
En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.
ENAJENACIÓN VOLUNTARIA – Objeto – Aplicación – Ley de Garantías Electorales – Restricción – Contratación Directa
De acuerdo con lo expuesto, y lo definido en diferentes conceptos de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, la adquisición de los predios que se realice por enajenación voluntaria está sometida a un régimen especial de contratación. Sin embargo, como se explicó antes, esta culmina con la suscripción de un contrato de promesa de compraventa o de compraventa entre la entidad y la persona, con lo cual se trata de un procedimiento de contratación estatal no competitivo que está restringido por la prohibición establecida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005. En tal sentido, se reitera que la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 aplica frente a la contratación directa, entendida como cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizada por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes, ya sea en aplicación de normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como de regímenes especiales. Esto, sin perjuicio de las excepciones a la prohibición establecidas en el inciso segundo del mismo artículo 33, como son: i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – No sujeción – Ley de Garantías Electorales – Contratación Directa
En contraste, cuando la adquisición de un bien se realiza mediante el procedimiento de expropiación administrativa, no se configura la celebración de un contrato, pues se trata de un acto administrativo sustentado en motivos de utilidad pública o interés social y en condiciones de urgencia previamente definidas por la ley. En este escenario, la transferencia de la propiedad se produce por decisión administrativa y no por acuerdo de voluntades, lo que implica que no se materializan la prohibición de contratación prevista en el artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales. En consecuencia, la expropiación administrativa se mantiene como un mecanismo válido y procedente incluso durante el período de restricciones electorales, dado que su naturaleza jurídica la excluye de las limitaciones aplicables a los contratos estatales.
NEGOCIACIÓN DIRECTA – Voluntaria – Servidumbre – Procedimiento – Servicios Públicos
El artículo desarrolla de manera detallada la etapa de negociación directa prevista, definiendo el momento exacto en el que inicia el plazo máximo de treinta días y las reglas que deben seguirse. Dicho término empieza a contarse desde el día siguiente a aquel en que el propietario, poseedor inscrito u otro titular del derecho real reciba la comunicación oficial mediante la cual la autoridad presenta la oferta de servidumbre. Esta comunicación debe ajustarse a las normas del procedimiento administrativo establecidas en la Ley 1437 de 2011. La oferta debe expresar la necesidad de constituir la servidumbre por mutuo acuerdo e incluir información precisa del inmueble afectado, como su identificación, linderos, área, alcance de la afectación (total o parcial), duración de la servidumbre y el precio ofrecido. Además, debe anexarse el avalúo comercial correspondiente y, cuando sea necesario, el valor de las indemnizaciones por los perjuicios ocasionados al patrimonio del particular.
Durante el plazo de los treinta días, el titular del inmueble puede aceptar la oferta, rechazarla o formular una contraoferta, lo cual se considera una manifestación válida de interés en negociar. Si se llega a un acuerdo, las partes deben formalizar la servidumbre mediante escritura pública, que debe inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, protocolizando todos los documentos relacionados con la negociación. En cambio, si no hay acuerdo, si la oferta es rechazada, si existe silencio del afectado, o si este no concurre a firmar la escritura en el plazo pactado, se entiende fracasada la negociación directa y la autoridad queda habilitada para imponer la servidumbre por vía administrativa. Finalmente, el artículo señala que el avalúo debe realizarse por el IGAC, la autoridad catastral competente o por peritos privados autorizados, siguiendo la metodología oficial, y que dicho avalúo tiene una vigencia máxima de un año, garantizando así criterios técnicos y actualizados en la determinación del precio y las indemnizaciones.
En relación con la constitución de una servidumbre en proyectos de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, resulta pertinente tener en cuenta que el contrato de servidumbre está definido en el artículo 879 del Código Civil: […] Servidumbre predial o simple servidumbre, es un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 923 del Código Civil, relativo a la servidumbre de acueducto, se establece que el propietario del predio sirviente tiene derecho: “[…] se le pague el precio de todo el terreno que fuere ocupado por el acueducto; el de un espacio a cada uno de los costados, que no bajará de un metro de anchura en toda la extensión de su curso, y podrá ser mayor por convenio de las partes, o por disposición del juez, cuando las circunstancias lo exigieren; y un diez por ciento más sobre la suma total. Tendrá, además, derecho para que se le indemnice de todo perjuicio ocasionado por la construcción del acueducto y por sus filtraciones y derrames que puedan imputarse a defectos de construcción”.
NEGOCIACIÓN DIRECTA – Servidumbre – Artículo 33 – Contratación Directa – Ley de Garantías
A partir de la definición legal del contrato de servidumbre y del procedimiento de enajenación voluntaria o negociación directa previsto en el artículo 38 de la Ley 1682 de 2013, desarrollado por el artículo 2 del Decreto 738 de 2012, se enmarca en un régimen especial orientado a facilitar la ejecución de proyectos de infraestructura. En este contexto, se concluye que existe una limitación a la aplicación del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 respecto de la suscripción del contrato de servidumbre, en la medida en que este sí constituye un contrato bajo un procedimiento directo, esto es, sin pluralidad de oferentes, entre la entidad pública y el particular.
No obstante, las actuaciones previas e instrumentales al acuerdo definitivo —tales como la elaboración y obtención de avalúos, la formulación de la oferta, el desarrollo de las negociaciones preliminares y, en general, todas aquellas actuaciones administrativas que no comporten por sí mismas la celebración de un contrato— pueden adelantarse válidamente incluso durante el período de restricción electoral. Ello, en tanto estas actuaciones no configuran un supuesto de contratación directa en sentido estricto, sino que corresponden al ejercicio de competencias, necesarias para la eventual constitución de la servidumbre.
Ahora bien, en el evento de que, con posterioridad a la aceptación de la oferta y antes de la escrituración, se celebren cualquier tipo contractual, como podría ser un contrato de transacción, debe analizarse cuidadosamente el procedimiento para su aplicación. En estos casos, sí podría configurarse la restricción prevista en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, siempre que se trate de un contrato suscrito de forma directa. En todo caso, dicha restricción no es aplicable, en cambio, frente a actuaciones administrativas que, aun siendo relevantes dentro del procedimiento, no generan una relación contractual entre la entidad y el particular.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 13/03/2026 |
| Fecha de Salida | 24/04/2026 |
| Actor | José Ramiro Arias Tamayo |
| No. radicado interno | C-410 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_03_13_003500 |
| Radicado de Salida | 2_2026_04_24_004257 |
| Radicado Interno | C-410 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, ENAJENACIÓN VOLUNTARIA, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, NEGOCIACIÓN DIRECTA |
| Restrictor | Finalidad, Tipos de restricciones, Ámbito temporal, Celebración, Límite, Prohibición artículo 33, Contratación directa, Alcance, Destinatarios, Excepciones, Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, Objeto, Aplicación, Ley de Garantías Electorales, Restricción, No sujeción, Voluntaria, Servidumbre, Procedimiento, Servicios públicos, Artículo 33, Ley de garantías |