ENTIDADES CON RÉGIMEN ESPECIAL – Definición
En primer lugar, las entidades de régimen especial son aquellas que, por expresa disposición legal y debido a su naturaleza o situación de competencia, tienen condiciones diferenciales respecto a la normativa aplicable en materia de contratación pública. Esto quiere decir que, no están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– y, por ende, sus procedimientos contractuales se rigen por una normativa propia para su desarrollo, esto es, el derecho privado. Esta particularidad está establecida en las normas de creación de las entidades de régimen especial y en sus manuales de contratación.
[…]
Así las cosas, teniendo en cuenta que algunas de las entidades de régimen especial administran recursos públicos, sus manuales de contratación deben ceñirse a unas reglas mínimas que garanticen el cumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de la contratación estatal. Dentro de estas reglas deben indicar el contenido de las propuestas y los procedimientos de selección, llevar una descripción precisa del procedimiento, los plazos de las etapas, los criterios de evaluación y desempate, y todos los criterios necesarios para garantizar la selección objetiva y la protección del interés general. Lo anterior, sin perjuicio de que algunas de estas reglas se establezcan, complementen o detallen en los documentos que se expiden en desarrollo de sus procedimientos contractuales.
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO – Régimen jurídico – Reglas aplicables
[…] Una de las Entidades Estatales con régimen especial son las Empresas Sociales del Estado – ESE, sobre las que redunda el objeto de su concepto. Estas empresas han sido entendidas como Entidades Públicas que, conforme al artículo 194 de la Ley 100 de 1993, constituyen una categoría especial, descentralizada por servicios, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. A través de ellas la Nación o las entidades territoriales prestan el servicio de salud de manera directa, es decir, las Empresas Sociales del Estado son, esencialmente, los hospitales públicos.
[…]
Como se señaló anteriormente, el régimen de derecho privado que, por regla general, caracteriza a los regímenes especiales no implica la ausencia de elementos de derecho público que tienen como fin último garantizar que los regímenes especiales de contratación también se ordenen hacia la consecución de los fines del Estado. Estos elementos de derecho público encuentran su manifestación tanto en forma de reglas como de principios. En relación con este segundo tipo, esto es, principios de derecho público aplicables a regímenes especiales de contratación, la norma por excelencia es el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
[…]
Ahora bien, puede decirse que una de las reglas para las –ESE–, derivada de las normas de derecho público estudiadas, consiste en el deber de expedir un manual de contratación. En este documento deben concretarse los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como determinarse la manera concreta como dichos principios orientarán el derecho privado en el ejercicio de la actividad contractual. De esta manera, los potenciales oferentes podrán identificar las reglas que aplica la entidad en sus procesos contractuales.
[…]
De esta forma, las reglas establecidas en los manuales o reglamentos internos de contratación son muy importantes, toda vez que las entidades se obligan a cumplir su contenido. Además, tratándose de un acto administrativo, concretamente de un reglamento, le aplican los atributos propios de estos tipos de actos, entre otras cosas, la presunción de legalidad y la regla de inderogabilidad singular del reglamento. En tal sentido, su contenido vincula a la propia entidad que lo expidió y no puede desconocerlo a su capricho en casos específicos; sin perjuicio de la posibilidad de expedir un nuevo manual o de modificar el existente.
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO – Resolución 5185 de 2013 – Lineamientos en la adopción del Estatuto de Contratación – Manual de contratación – Resolución 1440 de 2024
En lo referente a las –ESE–, el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución No. 5185 de 2013, modificada por la Resolución 1440 del 14 de agosto de 2024, mediante la cual se fijan los lineamientos para que tales entidades adopten los manuales de contratación que regirán su actividad contractual. Este acto administrativo, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 76 de la Ley 1438 de 2011, contiene varios criterios que se deberán cuenta a la hora de adoptar los manuales de contratación.
[…]
En las disposiciones de Resolución No. 5185 de 2013 se reitera el régimen de contratación de estas entidades –Art.2–, se alude a los fines de la contratación –Art. 3–, se establece –, se establece los principios a observarse en el desarrollo de la contratación –Art. 4–, se hace referencia a las modalidades y mecanismos de selección –Art. 5–, se reitera la aplicabilidad del régimen de inhabilidades e incompatibilidades–Art. 6–, se establece la obligación de publicar un Plan Anual de Adquisiciones–Art. 7–, se alude al proceso de contratación –Art 8–, se refiere a la fase de planeación –Art 9–, se dispone sobre la fase de selección –Art 10–, sobre la fase de contratación, y se regulan otros aspectos. En cuanto a la contratación y ejecución de los contratos, son relevantes los artículos 11 y 12 de la citada resolución. Por su parte el artículo 14 de la resolución establece que las Empresas Sociales del Estado están obligadas a publicar oportunamente su actividad contractual en el SECOP.
En efecto, la Resolución 1440 de 2024, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, introdujo ajustes a la Resolución 5185 de 2013 con el propósito de fortalecer la transparencia y la selección objetiva en los procesos contractuales de dichas entidades, especialmente en proyectos de alto impacto.
[…]
Entre los cambios más relevantes se encuentra lo dispuesto en el parágrafo 2 al cual usted alude en su consulta y, según el cual, los contratos relacionados con obras de adecuación, ampliación y construcción de infraestructura, así como con dotación biomédica, cuando sean financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación, deben adelantarse obligatoriamente bajo la modalidad de convocatoria pública, sin importar la cuantía.
[…]
Aquí es bueno aclarar que, como se viene sosteniendo, aunque las Empresas Sociales del Estado cuentan con un régimen contractual de derecho privado, previsto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, ello no significa que estén exentas de observar los principios de la contratación estatal. Al contrario, el ordenamiento jurídico ha sido enfático en señalar —a través de normas como el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007— que todas las entidades que administran recursos públicos, independientemente de su régimen, deben garantizar los principios de transparencia, selección objetiva, eficiencia, igualdad y responsabilidad. En este sentido, las disposiciones fijadas por el Ministerio de Salud y Protección Social se convierten en lineamientos obligatorios que las ESE deben incorporar en sus estatutos y manuales de contratación.
ADQUISICIÓN DE AMBULANCIAS DE TRANSPORTE ASISTENCIAL MEDICALIZADO Y TRANSPORTE DE ASISTENCIA BÁSICA – Estudios y Documentos Previos – Análisis Técnico y Normativo – Determinación Dotación Biomédica
En lo que respecta a la adquisición de ambulancias, corresponde a cada ESE, en el marco de sus estudios previos, determinar si tales bienes se clasifican como dotación biomédica, lo cual exige un análisis técnico y normativo que soporte adecuadamente la decisión adoptada, en coherencia con las disposiciones que regulan la materia y con las necesidades institucionales que se pretende satisfacer.
A primera vista, aunque una ambulancia es en apariencia un vehículo automotor, su verdadera naturaleza es la de un equipo integral de atención en salud, dado que incorpora de manera esencial equipos biomédicos. Estos dispositivos —como camillas, sistemas de oxigenación, desfibriladores y monitores— no son accesorios, sino elementos determinantes que diferencian a la ambulancia de un vehículo común y garantizan la prestación del servicio de urgencias y traslado asistencial.
La normativa no define de forma exhaustiva la “dotación biomédica”, pero de acuerdo con la Resolución 485 de 2025 y la práctica sectorial, se entiende como los equipos y dispositivos destinados a la prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación. En este sentido, las ambulancias de transporte asistencial básico (TAB) y medicalizado (TAM) se configuran como bienes de naturaleza mixta, con prevalencia funcional de sus equipos biomédicos.
Por lo tanto, si como resultado del análisis particular y concreto que haga la ESE se determina que la ambulancia requerida se enmarca en la categoría de “dotación biomédica” regulada en la Resolución 1440 de 2024, y pretenda ser adquirida con recursos del Presupuesto General de la Nación, deberán hacerlo mediante la modalidad de convocatoria pública, conforme a lo dispuesto en la Resolución 5185 de 2013 y en armonía con los principios de transparencia, competencia y selección objetiva.
En otras palabras, las ESE deben realizar un análisis cuidadoso en los estudios previos, pues allí se define la necesidad y la naturaleza jurídica y técnica del bien a adquirir, lo que determina la modalidad de selección aplicable. En el caso de las ambulancias, su carácter mixto —vehículo y equipo biomédico— exige que la entidad valore si la prevalencia de su componente médico las ubica como dotación biomédica. Esta clasificación en la fase de planeación asegura certeza jurídica, evita arbitrariedades y garantiza principios de igualdad, selección objetiva y publicidad.
Además, dejar explícito en los estudios previos esta naturaleza fortalece el control administrativo y fiscal, pues evidencia planeación adecuada, eficiencia en el gasto público y coherencia con la normatividad. Incluso, anticipar en los estudios previos la clasificación de las ambulancias como dotación biomédica se alinea con la Resolución 1440 de 2024, que prevé la expedición de una guía de buenas prácticas para orientar a las ESE en estos procesos, asegurando transparencia y calidad en la contratación.
COMPETENCIA CONSULTIVA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Limitación – Alcance
Finalmente, conviene precisar que el alcance de este pronunciamiento se limita a efectuar una interpretación general de las normas aplicables, sin que implique definición sobre situaciones particulares o concretas, en armonía con la competencia consultiva atribuida a esta Agencia.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 10/07/2025 |
| Fecha de Salida | 21/08/2025 |
| Actor | Camilo Arévalo |
| No. radicado interno | C-912 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_07_10_006984 |
| Radicado de Salida | 2_2025_08_21_008544 |
| Radicado Interno | C-912 |
| Descriptor | ENTIDADES CON RÉGIMEN ESPECIAL, EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO, ADQUISICIÓN DE AMBULANCIAS DE TRANSPORTE ASISTENCIAL MEDICALIZADO Y TRANSPORTE DE ASISTENCIA BÁSICA, COMPETENCIA CONSULTIVA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE |
| Restrictor | Definición, Régimen jurídico, Reglas aplicables, Lineamientos en la adopción del Estatuto de Contratación, Estudios y documentos previos, Análisis Técnico y Normativo, Determinación Dotación Biomédica, Limitación, Alcance |