CADUCIDAD – Convenio interadministrativo – Vigencia – Término – Reglas – Artículo 136 del CCA numeral 10 literal e)
La pretensión de nulidad parcial del contrato de concurrencia tuvo como fundamento la participación de la ESE Hospital La Merced para el pago del pasivo prestacional de la institución hospitalaria, debido a que, según lo alegó la actora, la entidad no estaba obligada a asumir el pago de la deuda. Así las cosas, el vicio reprochado por la actora – conforme a la naturaleza propia de la nulidad-, se habría configurado desde el nacimiento del negocio, esto es, el 28 de diciembre de 2010. Así, si bien la demanda se interpuso en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el término fijado para la caducidad comenzó a correr bajo el Código Contencioso Administrativo (CCA), con la modificación introducida por la Ley 446 de 1998, norma procesal en vigor al momento del perfeccionamiento del acuerdo de voluntades.
De ese modo, la regla concreta para determinar la oportunidad en el ejercicio del derecho de acción judicial, atañe a la contenida en el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, a cuyo tenor se dispuso: “Caducidad de las acciones (…) 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará (…) e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada (…) dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento”.
Bajo ese supuesto, en la cláusula sexta del referido convenio interadministrativo se dispuso: “Vigencia. El presente contrato tendrá vigencia a partir de su perfeccionamiento hasta la realización de los pagos previstos”. De igual forma, en la demanda se señaló que la ESE Hospital La Merced no ha realizado la totalidad de los aportes correspondientes en los términos pactados, frente a lo cual no se allegaron pruebas que desvirtuaran tal afirmación. En ese sentido, se debe concluir que, a la fecha de la presentación del libelo el negocio se encontraba vigente, lo cual permite desestimar el argumento del Ministerio según el cual ello no era así (situación que es indiferente al hecho de que la ESE no hubiese completado los desembolsos a su cargo).
Por lo tanto, se tiene que, como el negocio jurídico objeto de estudio se perfeccionó el 28 de diciembre de 2010, y la demanda fue radicada el 16 de julio de 2015 inclusive antes de que venciera el plazo máximo de los 5 años establecidos por el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del CCA-, se debe concluir que fue oportuna.
CONTRATO DE CONCURRENCIA – Ley 715 artículo 62 – Tratamiento de convenio interadministrativo – Ley 489 de 1998 artículo 95 – Finalidad –Ánimo colaborativo y de cooperación – Posibilidad de ocntendido patrimonial – Obetivos comunes
[…]
la Sala precisa que el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 previó que la Nación y las entidades territoriales podrían establecer las condiciones que estimaran necesarias para celebrar “convenios de concurrencia” con el objeto de cubrir el pasivo de pensiones y cesantías de las instituciones hospitalarias.
Ahora, la Sala pone de presente que la Ley 715 de 2001 no previó el régimen jurídico aplicable para los acuerdos de concurrencia, ni remitió a ninguna otra disposición específica para determinar dicho aspecto, por lo que, ante la falta de definición de las normas aplicables a esta tipología negocial, es necesario precisar cuál es la naturaleza de la que gozan este tipo de acuerdos de voluntades. Como pasará a exponerse, la Sala considera que los mismos ostentan la calidad de convenios interadministrativos, dada la finalidad que persiguen y las particularidades que los distinguen.
[…] se debe recordar que los convenios interadministrativos encuentran sus criterios definitorios en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el que se define que los mismos se cimientan sobre la base de un ánimo colaborativo y de cooperación. Asimismo, la nota característica de esta figura es la concurrencia de dos o más entidades para la realización de fines comunes a ambas partes, en la que cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales y se pactan bajo un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias, siendo plausible que cada entidad incurra en costos y gastos, pero sin que se persiga una retribución individual “pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”. En este tipo de acuerdos, puede existir un contenido patrimonial, pero no se encuentra dirigido a retribuir al asociado sino a propiciar objetivos comunes.
RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Ley 498 de 1998 – Acuerdo de coluntades – Aplicación de los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado – Aplicación de principios de la función administrativa – No aplicación del EGCAP
En cuanto al régimen jurídico aplicable, esta Subsección ha reiterado que los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 deben regularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad y con los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado, como lo son la transparencia, planeación, buena fe y economía, entre otros, así como a los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional.
[…]
Asimismo, se evidencia que reunió las características de los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, de modo que, en el caso concreto, debe acudirse a las disposiciones especiales que regularon el asunto -Ley 715 de 2001-, los mandatos establecidos por las partes en el negocio y las normas del derecho común, por lo que no es posible aplicar de manera automática el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP)
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cargos de nulidad – Fundamento – Ley 80 de 1993 – Remisión automática – No aplica el EGCAP – Validez del negocio jurídico
[…] Sobre el particular, a pesar de que el a quo fundó la declaratoria de nulidad absoluta parcial del convenio de concurrencia en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, porque las normas que sirvieron de sustento para suscribir el negocio jurídico fueron declaradas nulas -incluso antes de la celebración del referido acuerdo-, la Sala rememora que las normas del EGCAP no son aplicables de manera automática para regular lo convenido entre los contrayentes, debido a la naturaleza de dicha relación negocial. Así, corresponde abordar el examen de validez del negocio jurídico de conformidad con las normas del derecho común aplicables a todas las relaciones jurídico-negociales sometidas al derecho privado o público.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE CONCURRENCIA – Fundamento normativo – Ley 715 de 2001 – Decreto 306 de 2004 – Instituciones hospitalaria obligadas concurrentes – Sentencia de nulidad parcial – Decreto 306 de 2004 literal d) artículo 3º, incisos 3º y 4º del numeral 1 del artículo 7 – Exceso de potestad reglamentaria – Normatividad no estaba vigente al momento de la celebración del convenio interadministrativo
[…] para la Sala es claro que el fundamento jurídico que motivó a las entidades estatales para celebrar el convenio interadministrativo No. 01 del 28 de diciembre de 2010 fue la Ley 715 de 2001, que previó a la Nación y entidades territoriales como responsables financieras del pago del pasivo prestacional del sector salud, así como en el Decreto reglamentario 306 de 2004, a través del cual el Gobierno nacional incorporó a las instituciones hospitalarias también como obligadas concurrentes a asumir esas dichas deudas.
[…] La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 21 de octubre de 2010, declaró la nulidad de la expresión “Y las instituciones hospitalarias” contenida en el literal d) del artículo 3º, incisos 3º y 4º del numeral 1 del artículo 7º y en los artículos 10º y 11º del Decreto 306 de 2004. La referida decisión se sustentó en que el Gobierno nacional excedió su potestad reglamentaria, al introducir modificaciones sustanciales a la Ley 715 de 2001 e incluir a las instituciones hospitalarias como sujetos obligados de su pasivo prestacional.
[…]
Bajo ese contexto, se encuentra que, con la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 306 de 2004 en sentencia del 10 de octubre de 2010, el fundamento normativo para que la ESE participara en el acuerdo de voluntades no estaba vigente al momento de la celebración de este último. De modo que al suscribirse el acuerdo de concurrencia No. 01 del 28 de diciembre de 2010, no existía fundamento legal para que la ESE Hospital La Merced contribuyera en el pago del pasivo prestacional, ya que la Ley 715 de 2001 solo contemplaba la responsabilidad de la Nación y las entidades territoriales.
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Pérdida de fuerza ejecutoria – Inexistencia de fundamento normativo para que la E.S.E concurriera al pago de pasivo pensional
[…] se concluye que, al momento de suscribir el convenio interadministrativo No. 01 del 28 de diciembre de 2010, las referidas expresiones del Decreto 306 de 2004 habían sido expulsadas del ordenamiento jurídico y, a su vez, la Resolución No. 3550 de 2009 perdió su fuerza ejecutoria en esa específica materia, por lo que no existía un fundamento normativo válido para que la ESE Hospital La Merced de Ciudad Bolívar tuviera que concurrir al pago de su pasivo prestacional.
La Sala pone de presente que en el texto negocial se consignaron los antecedentes normativos que llevaron a los contrayentes a suscribir dicho acuerdo de voluntades, entre los que se especificó que el Decreto 306 de 2004 definió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desarrollaría los procedimientos para que las entidades responsables de asumir el pasivo prestacional del sector salud acudieran a su pago. Asimismo, se indicó que el referido decreto ordenó acudir a convenios de concurrencia para el pago de cesantías y pensiones causados en las instituciones del sector salud y que la mencionada cartera, a través de la Resolución No. 3550 de 2009, definió los porcentajes de participación para la financiación del referido pasivo prestacional en favor de los trabajadores de la ESE Hospital La Merced de Ciudad Bolívar.
Aunado a lo anterior, se observa que en la cláusula tercera del convenio se acogió integralmente la distribución realizada por el Ministerio en cuanto a los porcentajes de concurrencia de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo.
De lo hasta aquí expuesto, se observa que la entidad demandante suscribió el acuerdo de concurrencia motivado en lo previsto en el artículo 7 del Decreto 306 de 2004 y según la distribución realizada por el Ministerio de Hacienda en la Resolución 3550 de 2009, por lo que expresó su consentimiento para ello. No obstante, se encuentra que esa manifestación se fundó en las normas puestas de presente en el mismo acuerdo negocial, que para para el momento de formación del convenio ya no hacían parte del ordenamiento jurídico y habían perdido su fuerza ejecutoria.
En este punto, es importante recordar que las partes suscribieron el acuerdo de voluntades con el objeto de determinar los valores que serían asumidos para cubrir el pasivo de cesantías y pensiones causado a 31 de diciembre de 1993 de la ESE Hospital La Merced de Ciudad Bolívar. En dicho ejercicio, se relacionaron los antecedentes normativos que motivaron la celebración del acuerdo de voluntades, entre los que se refirió a la Ley 715 de 2001, el Decreto 306 de 2004 y la Resolución 3550 de 2009, documentos que, en su conjunto, definieron la concurrencia de los contrayentes del negocio para cubrir el pasivo prestacional en el caso concreto.
NULIDAD ABSOLUTA – Objeto ilícito – Código Civil artículo 1741- Nulidad – Código Civil artículo 1519 – Contravención del derecho público– Pasivo prestacional del sector salud – Exclusividad de responsables financieros– Nulidad del contrato – Aplicación de normas del Código Civil
[…] Bajo el contexto descrito, la Sala pone de presente que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1741 del Código Civil, todo negocio será nulo cuando se encuentre viciado por objeto ilícito -reproche esbozado en la demanda bajo el sustento normativo de prohibición legal–. Asimismo, se constata que el artículo 1519 del referido estatuto dispuso: “Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación”.
[…]
Descendiendo al caso concreto, se encuentra que la vinculación de la ESE Hospital La Merced de Ciudad Bolívar en el convenio No. 01 del 28 de diciembre de 2010 desconoció que la Ley 715 de 2001 excluyó a las instituciones hospitalarias de la responsabilidad financiera relacionada con la carga de asumir el pasivo prestacional del sector salud.
De lo anterior, la Sala constata que el objeto convenido en el acuerdo de concurrencia contrarió el artículo 1519 del Código Civil, debido a que desconoció la exclusividad de los responsables financieros para asumir el déficit prestacional anotado que fue consagrado por el legislador en una norma de derecho público -Ley 715 de 2001- y que se encontraba vigente y de obligatoria observancia para todas las entidades concurrentes, en armonía con la interpretación de esta Corporación en torno a dicha regulación.
En conclusión, el a quo acertó al declarar la nulidad absoluta parcial del convenio interadministrativo No. 01 del 28 de diciembre de 2010 (en cuanto a la participación de la ESE en el mismo). Sin embargo, esta Subsección precisa que el fundamento normativo que da lugar a esa declaración, según lo expuesto, se cimienta lo dispuesto en el artículo 1519 del Código Civil -norma aplicable al negocio jurídico- por vincular como responsable del déficit prestacional del sector salud a una entidad que no estaba llamada a concurrir a dicho pago. En ese sentido, se da respuesta negativa al segundo interrogante planteado y, con ello, no prospera este cargo de la apelación propuesto por el Ministerio de Hacienda.
CAUSA ILÍCITA – Convenio interadministrativo – Fundamento normativo expulsado del ordenamiento jurídico – Código Civil artículo 1524
A su vez, en aplicación del principio iura novit curia, esta Subsección destaca que respecto del negocio jurídico es susceptible el análisis de su nulidad bajo la configuración de la causa ilícita, debido a que la participación de la ESE en el acuerdo de concurrencia No. 01 del 28 de diciembre de 2010 también se encuentra viciada, porque el fundamento normativo que sirvió como causa para que esa entidad celebrara el negocio fue expulsado -de manera previa- del ordenamiento jurídico, de forma que, de manera oficiosa48, se precisa que los términos previsto en el artículo 1524 del Código Civil, las obligaciones que aquélla contrajo no contaron con una causa lícita […]
[…] Bajo el panorama descrito, se evidencia que la causa que indujo al acto o contrato no fue la mera liberalidad o voluntad de la ESE Hospital La Merced para acudir al pago de su déficit prestacional, sino que encontró sustento en la orden establecida en el Decreto 306 de 2004 y la distribución de porcentajes de la concurrencia establecida por el Ministerio de Hacienda a través de la Resolución 3550 de 2009, en la que se vinculó a la parte demandante como responsable del pasivo del sector salud, sin que existiera una obligación legal para ello, debido a que las entidades hospitalarias no fueron contempladas para tales efectos por la Ley 715 de 2001.
De esta manera, ante la declaratoria de nulidad del Decreto 306 de 2004 y la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 3550 de 2009 (en ambos casos de forma parcial, en lo tocante a las instituciones hospitalarias), se constata que los motivos determinantes que conllevaron a la celebración del convenio No. 01 de 2010 por parte de la entidad, realmente, carecían de sustento jurídico válido. Así, dado que, la ESE Hospital La Merced expresó que su motivación para concurrir al pago del pasivo prestacional se fundó en las disposiciones normativas descritas, se encuentra que la causa para que dicha IPS participara del acuerdo de voluntades fue contraria al ordenamiento jurídico y, por ende, ilícita.
Detalles del documento | |
| Fecha | 30/01/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 73.357 |
| Demandado | Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros |
| Actor | ESE Hospital La Merced de Ciudad Bolívar |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Enero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Convenio |
| Tema | Convenio interadministrativo |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CADUCIDAD, CONTRATO DE CONCURRENCIA, REGIMEN JURIDICO DEL CONVENIO ADMINISTRATIVO, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE CONCURRENCIA, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, NULIDAD ABSOLUTA, CAUSA ILÍCITA |
| Restrictor | Convenio interadministrativo, Vigencia, Término, Artículo 136 del CCA numeral 10 literal e), Ley 715 artículo 62, Tratamiento de convenio interadministrativo, Ley 489 de 1998 artículo 95, Finalidad, Ánimo colaborativo y de cooperación, Posibilidad de ocntendido patrimonial – Obetivos comunes, Ley 498 de 1998, Acuerdo de voluntades, Aplicación de los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado, Aplicación de principios de la función administrativa, No aplicación del EGCAP, Cargos de nulidad, Fundamento, Ley 80 de 1993, Validez el negocio jurídico, Fundamento normativo, Ley 715 de 2001, Decreto 306 de 2004, Instituciones hospitalaria obligadas concurrentes, Sentencia de nulidad parcial, Decreto 306 de 2004 literal d) artículo 3º, incisos 3º y 4º del numeral 1 del artículo 7, Exceso de potestad reglamentaria, Normatividad no estaba vigente al momento de la celebración del convenio interadministrativo, Pérdida de fuerza ejecutoria, Inexistencia de fundamento normativo para que la E.S.E concurriera al pago de pasivo pensional, Objeto ilícito, Código Civil artículo 1741, Nulidad, Código Civil artículo 1519, Contravención del derecho público, Pasivo prestacional del sector salud, Exclusividad de responsables financieros, Nulidad del contrato, Aplicación de normas del Código Civil, Fundamento normativo expulsado del ordenamiento jurídico, Código Civil artículo 1524 |