Documento: 05001233300020210106601 de 2025

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RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Acuerdo de voluntades de entidades públicas para aunar esfuerzos

[…] el negocio jurídico que suscribieron las partes corresponde a un convenio interadministrativo porque así se deriva de su contenido y de la Resolución […] por medio de la cual se justificó su celebración […] documentos que muestran que el acuerdo estuvo motivado por la intención de ambas entidades públicas de aunar esfuerzos desde sus competencias para lograr un objetivo común.

LIQUIDACIÓN UNILATERAL EN CONVENIO INTERADMINSITRATIVO – Acto de contenido convencional – No se integran facultades unilaterales establecidas en la Ley 80 de 1993

[…] la resolución demandada se analizará en la medida que se expidió en el marco de un convenio interadministrativo, negocio jurídico al que no se integran las facultades unilaterales establecidas en la Ley 80 de 1993, entre ellas, la relativa a la liquidación unilateral.

INEXISTENCIA DE FACULTAD UNILATERAL DE LIQUIDACIÓN – Ausencia de acuerdo entre las partes para facultar a la entidad estatal a liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo

La Sala encuentra asidero al argumento de la demanda que se dirigió a discutir la facultad del departamento para adoptar unilateralmente la liquidación del convenio interadministrativo, por cuanto, además de que al negocio jurídico no se incorporó la prerrogativa pública que en ese sentido consagra la Ley 80 de 1993, las partes no pactaron en cabeza del demandado esa facultad, pues lo que acordaron fue hacerlo de manera concertada.

AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES PARA PACTAR FACULTAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Pacto expreso, claro e inequívoco de liquidación

En el marco de los convenios interadministrativos es posible que las entidades, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, convengan que una de ellas liquide unilateralmente el negocio jurídico, en la medida que un pacto como este no entraña el ejercicio de una prerrogativa pública, ni de una potestad excepcional al derecho común; sin embargo, la estipulación debe ser debe ser expresa, clara e inequívoca, aspectos que no se derivan de la cláusula transcrita, pues lo que se convino fue realizar el balance final de cuentas de manera concertada; de manera que de ese pacto no se sigue y, por el contrario, se excluye, que una sola de ellas pudiera hacerlo con efectos vinculantes para la otra.

Con fundamento en lo anterior, se concluye que el departamento adoptó unilateralmente la liquidación del convenio interadministrativo sin estar facultado para ello; lo que impide mantener la decisión del Tribunal que negó la pretensión de nulidad de la Resolución.

LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Deber de indagar la causa que motiva a acudir a la vía jurisdiccional – Ausencia de prueba que acredite determinar el valor de las obras

[…] es pertinente señalar que la sola pretensión de liquidación no revela per se un conflicto, razón por la cual debe indagarse acerca de la causa que motiva al demandante a acudir a la vía jurisdiccional para obtener esa declaración y, de manera concordante, por las consecuencias jurídicas que espera que se sean pronunciadas en juicio, en aras de determinar con claridad el objeto del litigio que deberá ser desatado por el juez.

Al realizar una lectura íntegra y sistemática de la demanda, se observa que lo que se busca es el reconocimiento del valor de las obras que ejecutó el municipio en desarrollo del convenio interadministrativo. Se anuncia desde ahora que la pretensión será negada, puesto que, si bien es posible establecer que las obras se desarrollaron en parte, lo cierto es que no obran pruebas en el expediente que permitan determinar su valor, lo que impide adoptar el balance final de cuentas.

[…] Pese a que la pericia acredita que para el desarrollo del convenio interadministrativo el demandante ejecutó algunos porcentajes de obra, ese elemento probatorio no permite determinar con certeza y precisión cuál sería el costo que se debería reconocer respecto de las obras efectivamente ejecutadas.

[…] las demás pruebas que obran en el plenario tampoco permiten establecer el valor de los recursos del departamento efectivamente invertidos en las obras o el valor de las que fueron ejecutadas por el demandante, para, a partir de ahí, determinar qué porcentaje corresponde a los aportes del departamento y qué porcentaje a los del municipio —pues, el hecho de que su contribución fueran en especie no significa que no tenga un valor representativo en el costo de las obras—. En estas condiciones tampoco es posible determinar si hay o no lugar a reembolsar recursos al demandado y en qué proporción.

LIQUIDACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – No puede hacerse bajo esquemas de prestaciones y contraprestaciones de los contratos conmutativos

Es pertinente también advertir que no es posible adoptar la liquidación del convenio en la forma que lo hizo el departamento, esto es, con la orden de reintegrar en su totalidad los aportes que realizó el demandado, puesto que lo cierto es que las pruebas acreditan que, al menos, parcialmente, las obras se ejecutaron. Lo que no se puede determinar es a qué valor ascendieron y tampoco desagregar el monto que habría sido financiado con los recursos del departamento.

Lo anterior adquiere relevancia si se tiene en cuenta que, por su especial naturaleza, la liquidación de los convenios interadministrativos no puede hacerse bajo el esquema de prestaciones y contraprestaciones propio de los contratos conmutativos sinalagmáticos, sino en función de su carácter asociativo para la consecución de un objetivo común, característica de la que, a su vez, se deriva un esquema de distribución de riesgos también peculiar y acorde con la singularidad de estos negocios jurídico, el cual impone entender que, salvo pacto expreso en contrario, los riesgos se distribuyen entre las partes en función de sus aportes, en la medida que a todos interesa la consecución del objetivo y todos confluyen desde sus competencias a su realización, del mismo modo comparten el riesgo de su eventual frustración o fracaso.

DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS – Convenios interadministrativos

En ese sentido, el hecho de que las partes hubieren acordado que la participación del departamento se limitaba a aportar recursos económicos y que la ejecución material del proyecto y el manejo de aquéllos correspondía enteramente al municipio, no significa que el riesgo de que el objeto común no se lograra por causas ajenas a las partes hubiere recaído exclusivamente en la entidad ejecutora, pues, al margen de la naturaleza de los aportes a los que cada una se obligó, lo cierto es que a ambas convenía su consecución y fue en función de ello que se vincularon al acuerdo, sin que hubieren pactado una distribución de riesgos diferente.

En el proceso está acreditado que el objeto perseguido en el convenio no se cumplió en su totalidad, pero esto no conduce de forma automática a concluir que el municipio esté obligado a restituir íntegramente al departamento la totalidad de los recursos aportados por él; para ello se tendría que determinar la causa que desembocó en esa consecuencia, de lo cual tampoco obra información suficiente y clara en el proceso, del mismo modo que no es posible establecer si, pese a que la finalidad no se logró en su totalidad, lo ejecutado benefició el interés público que se pretendía satisfacer de manera mancomunada aun cuando fuera de manera parcial. Se reitera que, si dicha restitución se pretendiera fundamentar en la aplicación de las cláusulas sexta y séptima del acuerdo, tendría que establecerse que se cumplieron las condiciones que daban lugar a la consecuencia allí pactada, aspecto sobre el cual no puede incursionar la Sala por no haberse planteado una pretensión de incumplimiento en contra del municipio.