FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS Y DE LA EJECUCIÓN DE SUS RECURSOS – Constitución Política de Colombia artículo 332 – Estado propietario del subsuelo y recursos naturales n renovables – Estado intervinente de la explotación, producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados – Finalidad – Sistema General de Regalías – Constitución Política artículo 360 – Destinación de recursos – Constitución Política artículo 361
La Constitución Política dentro del desarrollo del título XII sobre el Régimen Económico y de la Hacienda Pública, en el artículo 332 prevé que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
Igualmente, el artículo 334 Constitucional, prevé que el Estado es el director general de la economía en virtud de lo cual, interviene, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía, y buscando la sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
En ese marco, el artículo 360 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 5 de 2011, se refiere al Sistema General de Regalías
A su vez, el artículo 361 Constitucional, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 5 de 2019, prevé la destinación de los ingresos del Sistema General de Regalías y fija su distribución:
El mandato Constitucional […] da cuenta de que la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) exige mecanismos más rigurosos de transparencia, eficiencia y control que los de una renta pública ordinaria.
SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA – Ley 2056 de 2020 – Decreto 1821 de 2020 – Ejecución de recursos del SGR – Administración de recursos – Destinación de recursos – Formulación de proyectos – Priorización de proyectos – Aprobación de proyectos – Seguimiento de proyectos – Control de recursos – Reglas de ejecución – Proyectos de inversión
Con ese marco Constitucional, el legislador expidió la Ley 2056 de 2020 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías>> cuyo objeto es determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías (SGR).
A su vez, el Gobierno expidió el Decreto 1821 de 2020 «Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías>> a efectos de compilar, simplificar y dictar las normas reglamentarias del Sistema General de Regalías (SGR).
El artículo 2 de la Ley 2056 de 2020 establece como objetivos y fines crear condiciones de equidad en la distribución de ingresos, promover el desarrollo y la competitividad regional, fortalecer la equidad territorial, incentivar la inversión en restauración social y económica de los territorios donde hay explotación de recursos y fomentar proyectos que contribuyan a la implementación del Acuerdo Final de Paz.
La ley también se ocupa de regular expresamente la inversión de los recursos del SGR y puntualmente, entre los artículos 28 a 37, define las reglas de ejecución, su destinación, las características de los proyectos, los ejercicios de planeación, y el ciclo de los proyectos.
Respecto de la destinación, el artículo 28 de la Ley 2056 de 2020 circunscribe los recursos de regalías a financiar proyectos de inversión, estudios y diseños que hagan parte de dichos proyectos, y obras complementarias que permitan su puesta en marcha. 03112016
A su vez, los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del SGR deben cumplir las características previstas taxativamente en el artículo 29 de la misma ley 2056 a saber: pertinencia, viabilidad, sostenibilidad, impacto, articulación con planes y políticas nacionales y territoriales, y mejoramiento de indicadores de necesidades básicas insatisfechas y empleo.
Adicionalmente, hay una función estructural dentro del régimen jurídico del Sistema General de Regalías previsto en el artículo 30, que vincula la financiación de proyectos con los instrumentos de planeación territorial y con los principios de participación democrática, concertación, desarrollo competitivo y desarrollo productivo del territorio.
Establece dicha norma que, en el marco del proceso de formulación y aprobación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, deben identificarse y priorizarse las iniciativas o proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos de las Asignaciones Directas, de la Asignación para la Inversión Local, y de la Asignación para la Inversión Regional del SGR.
ETAPAS DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Ley 2056 de 2020 – artículos 35, 36 y 37 –
[…] la ejecución de los recursos del SGR tiene un amplo desarrollo legal que define su destinación y características y exige un debido ejercicio de planeación que lo habilita para avanzar en su ciclo de ejecución previsto en el artículo 31 de la Ley 2056 de 2020 en cuatro etapas así:
La primera, regulada en el artículo 33 de la misma ley, correspondiente a la formulación y presentación de proyectos.
[…] la segunda, regulada en el artículo 34 de la misma ley. correspondiente a la viabilidad y registro en el Banco de Proyectos de Inversión.
[…]
La tercera, regulada en los artículos 35 y 36 de la misma ley, correspondiente a la priorización y aprobación según la fuente de financiación.
[…]
La cuarta etapa, regulada en el artículo 37 de la misma ley, correspondiente a la ejecución, seguimiento, control y evaluación.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN Y DESIGNACIÓN DEL EJECUTOR EN EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Ley 2056 de 2020 artículo 37 – e Ejecución de proyectos de inversión – Designación de ejecutor de recursos del SGR – Acto unilateral – Expedición de acto administrativo que ordena apertura de proceso de selección – Acto administrativo unilateral que decreta gasto Régimen de contratación pública
Puntualmente respecto de la ejecución de proyectos de inversión con cargo al Sistema General de Regalías, el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 prevé:
Artículo 37. Ejecución de Proyectos de Inversión. Los proyectos de inversión que se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 de la presente ley. Así mismo, la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
Las entidades ejecutoras de recursos del Sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las acciones que sean pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.
Parágrafo 1°. La ejecución de proyectos de que trata este artículo se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. El ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el Sistema de Seguimiento, Evaluación Control. [Resalta la Sala] y
Parágrafo 2°. Las entidades territoriales beneficiarias de Asignaciones Directas, la Asignación para la Inversión Local y del 60% de la Asignación para la Inversión Regional en cabeza de los departamentos podrán ejecutar directamente estos recursos o la entidad ejecutora que designe.
Parágrafo 3°. La entidad designada ejecutora por las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión que emita la entidad o instancia, según corresponda, y será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el inicio de la ejecución del proyecto de inversión.
En caso de no cumplirse lo anterior, las entidades u órganos liberarán automáticamente los recursos para la aprobación de nuevos proyectos de inversión y reportarán estos casos al Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control para que se tengan en cuenta en la medición del desempeño en la gestión de los recursos del Sistema General de Regalías y a los órganos de control.
Se exceptúan los casos en los que por causas no atribuibles a la entidad designada como ejecutora no se logre expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados en los seis (6) meses, caso en el cual las entidades u órganos podrán prorrogar hasta por doce (12) meses más lo estipulado en este parágrafo. La Comisión Rectora del Sistema General de Regalías reglamentará estos casos.
De la citada disposición se destacan y desarrollan los cuatro aspectos que la Sala considera más relevantes para resolver el problema jurídico objeto del presente concepto:
- i) Se ejecutan proyectos de inversión financiados con recursos del SGR;
ii)La designación del ejecutor de recursos del SGR es un acto unilateral;
iii)La entidad ejecutora expide un acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección, o expide acto administrativo unilateral que decreta el gasto;
- iv) Sujeción al régimen «de contratación pública».
EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Ley 2056 de 2020 – Decreto 1821 de 2020 – Sistema General de Regalías – Destinación específica de los recursos – Proyectos de inversión pública – Naturaleza presupuestal especial – Prohibición de financiar gastos permanentes – Recursos del SGR no hacen parte del Presupuesto General de la Nación ni del Sistema General de Participaciones – – Viabilidad y registro de proyectos – Ejecución conforme al proyecto aprobado – Límites a la discrecionalidad del ejecutor
Tanto la Ley 2056 de 2020 como el Decreto 1821 de 2020 destacan la exclusiva destinación de los recursos del SGR al financiamiento de proyectos de inversión pública.
Así, por ejemplo, el ya citado artículo 28 de la Ley 2056 de 2020, autoriza financiar proyectos de inversión, prohíbe financiar gastos permanentes y exige que, terminada la inversión, la prestación del servicio sea sostenible con recursos distintos del SGR.
La jurisprudencia Constitucional ha señalado que los recursos del SGR tienen una naturaleza presupuestal especial. La Corte Constitucional ha explicado que los recursos del Sistema General de Regalías no hacen parte del Presupuesto General de la Nación ni del Sistema General de Participaciones, y que su gasto corresponde a un presupuesto autónomo, orientado a los fines constitucionales del artículo 361 superior.
También ha indicado que los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR están sometidos a exigencias de viabilidad y registro en bancos de proyectos, como condición para su financiación.
[…]
De ahí se desprende una primera consecuencia hermenéutica: el artículo 37 no habilita al ejecutor para decidir discrecionalmente en qué gastar los recursos, porque el objeto del gasto ya viene delimitado por el proyecto aprobado, sus actividades, productos, indicadores, fuentes, presupuesto y soportes.
ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESIGNA EJECUTOR – Acto unilateral que no requiere aceptación o consentimiento del ejecutor – Designación de responsabilidades – Verificación de capacidades administrativas, financieras y los resultados de desempeño
La designación del ejecutor de los recursos del SGR, es un acto unilateral que no requiere aceptación o consentimiento por parte del destinatario y que se materializa a través de un acto administrativo expedido en ejercicio de una competencia legal atribuida a los OCAD, departamentos y entidades territoriales por los citados artículos 35, 36 y 37 de la Ley 2056 de 2020, cuya finalidad no es la celebración de un negocio jurídico sino la designación de responsabilidades para la ejecución de un proyecto de inversión financiado con los recursos del SGR previa verificación de las capacidades administrativas y financieras y los resultados de desempeño.
[…]
ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DAN INICIO A LOS PROYECTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS -Acto administrativo de apertura – Proceso de selección – Modalidades de selección – Contratación pública – Decreto 1082 de 2015 – Acto administrativo unilateral de ordenación del gasto – Ejecución directa por la entidad ejecutora – Capacidad técnica, legal, administrativa y financiera – Destinatario final – Pago a cuentas propias – Recursos públicos del SGR
El que el parágrafo 3 del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 y el artículo 1.2.1.2.22. del Decreto 1821 de 2020 prevean que la entidad ejecutora debe «expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección en los términos del artículo 2.2.1.1.2.1.5 del Decreto 1082 de 2015», o «expedir el acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados>> permite entender que la norma contempla dos hipótesis diferentes.
De un lado, el acto de apertura de un proceso de selección, cuando la ejecución del proyecto exige seleccionar un contratista, caso en el cual la entidad ejecutora debe iniciar el respectivo proceso contractual por remisión expresa del Decreto Único Reglamentario del SGR – Decreto 1821 de 2020-, al Decreto Único Reglamentario del Sector Planeación- Decreto 1082 de 2015.
En tal sentido, cuando la ejecución del proyecto SGR requiera iniciar un proceso de selección, el acto de apertura debe ajustarse al contenido y exigencias del artículo 2.2.1.1.2.1.5 del Decreto 1082 de 2015 el cual establece:
El capítulo 2 del Título 1 del Decreto 1082 de 2015 a que se refiere el artículo antes citado, se denomina «DISPOSICIONES ESPECIALES DEL SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIÓN PÚBLICA>> desarrolla las modalidades de selección. Es decir que cuando la Ley 2056 de 2020 y el Decreto 1821 del mismo año, prevén la apertura de un proceso de selección, remiten expresamente a las distintas modalidades de selección para la contratación de un bien o servicio previstas en el decreto 1082.
[…]
En esa medida, cuando el proyecto para ejecutar recursos del SGR exige contratar bienes, obras, servicios, consultorías o interventorías con un tercero, la ejecución debe estar precedida del proceso o modalidad de selección que corresponda conforme lo previsto en el Decreto 1082 de 2015.
En la siguiente hipótesis, esto es, cuando la citada norma refiere «expedir el acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados>>> conlleva que la entidad ejecutora produce o provee directamente el bien o servicio contemplado en el proyecto.
Sobre el punto, el artículo 2.1.1.3.17 del mismo Decreto 1821 de 2020 define al destinatario final como la persona natural o jurídica contratada por el ejecutor para suministrar bienes o servicios del proyecto, conforme al acto que decreta el gasto o el que haga sus veces. Pero agrega que, cuando la entidad ejecutora tenga capacidad técnica, legal, administrativa y financiera para producir o proveer directamente bienes o servicios contemplados en el proyecto, puede concurrir como ejecutor, prestador del bien o servicio y destinatario final.
Luego, el Decreto precisa que cuando la entidad ejecutora produzca o provea directamente los bienes o servicios del proyecto y concurran en ella las calidades de ejecutora, proveedora y destinataria final, podrá ordenar el pago a cuentas propias a través del SPGR, previa expedición del acto administrativo unilateral que decreta el gasto o el que haga sus veces.
En consecuencia, la norma distingue dos formas de iniciar la ejecución del proyecto: la primera, cuando se requiere seleccionar un contratista a través de un proceso de selección; y la segunda, cuando la propia entidad ejecutora cuenta con capacidad técnica, legal, administrativa y financiera, y produce directamente el bien o servicio aprobado en el proyecto, caso en el cual el inicio de la ejecución se formaliza mediante un acto unilateral de ordenación del gasto.
Ambas hipótesis responden a la finalidad de asegurar la correcta ejecución de los recursos públicos del Sistema General de Regalías bien sea a través del procedimiento contractual o mediante una decisión presupuestal directa de la entidad ejecutora.
RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA APLICABLE A LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Acto administrativo que da apertura al proceso de selección – Ley 2056 de 2020 artículo 37 – Sistema General de Regalías – Ley 80 de 1993 – Distinción de regímenes contractuales – Régimen general – Régimen especial
Según el parágrafo primero del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, la ejecución de los proyectos de inversión que se financien con recursos del Sistema General de Regalías se debe adelantar con estricta sujeción al régimen «de contratación pública y a las demás normas legales vigentes».
[…] La Ley 80 de 1993 distingue, dos grandes categorías de régimen contractual para las entidades estatales:
(i) El régimen general – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), conformado por las leyes 80 de 1993, y 1150 de 2007, así como por el Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015 y sus normas complementarias.
(ii) Los regímenes especiales o exceptuados, que facultan a determinadas entidades estatales para contratar bajo el derecho privado u otras normas especiales, pero observando los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), los de la gestión fiscal (art. 267 C.P.) y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (art. 13, Ley 1150 de 2007).
Es decir que, el régimen jurídico de los contratos estatales no es unitario y puro, sino variable y mixto, apareciendo siempre mezclados en distintas proporciones el Derecho administrativo y el Derecho privado.
REGÍMENES EXCEPTUADOS DE CONTRATACIÓN – Aplicación de la Ley 80 de 1993 artículo 13 – Mayor flexibilidad y menor ritualidad procedimental
Los regímenes exceptuados o especiales fueron previstos, entre otras razones, para dar agilidad y flexibilidad a las actuaciones contractuales de ciertas entidades, y aunque, conforme al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, en desarrollo de su actividad contractual, están sujetos a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, y están sometidos al régimen de inhabilidades, sí se predica de estos una mayor flexibilidad y una menor ritualidad procedimental frente al régimen general del EGCAP.
RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – Interpretación – Código Civil – Ley 153 de 1887 – Constitución Política artículo 4 – Interpretación normativa deberá analizarse bajo la luz de normas constitucionales
Ahora bien, para comprender el alcance de la expresión «régimen de contratación pública», en el contexto del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, la Sala estima necesario acudir a los métodos de interpretación legal previstos en el Código Civil y las leyes y 153, ambas de 1887.
Conforme al artículo 4º de la Constitución Política, las normas constitucionales prevalecen sobre cualquier otra disposición del ordenamiento jurídico. En virtud de este principio de supremacía constitucional, todas las normas, ya sean de carácter legal o administrativo, deben interpretarse de manera coherente y armónica con los principios y preceptos constitucionales aplicables, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia.
En consecuencia, la interpretación de cualquier disposición normativa debe realizarse, ante todo, a la luz de las normas constitucionales que regulen la materia correspondiente.
INTERPRETACIÓN GRAMATICAL DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020 – Aplicación del EGCAP y Decreto 1082 de 2015 –
(i) el adverbio estricto evidencia la exigencia del mandato de sujeción normativa y excluye interpretaciones relativas o según cada caso;
(ii) la expresión de la norma es régimen de contratación pública y no el régimen de contratación pública aplicable a la entidad, ni el régimen de contratación pública propio del ejecutor, lo cual conlleva a entender el deseo del legislador de que ejecutor acuda a las reglas que rigen la contratación estatal, esto es al Estatuto General de Contratación Pública. Máxime, cuando el parágrafo 3 del mismo artículo 27 hace una remisión expresa a los procesos de selección regulados en el Decreto 1082 de 2015.
En ese sentido, a juico de la Sala el texto de la norma en su interpretación gramatical lleva al Estatuto General de Contratación Pública como referente normativo.
INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020 – Ciclos del proyecto – Ejecución de proyectos de recursos de regalías – Acto de asignación de responsabilidades – Aplicación del EGCAP
El artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 se ubica dentro del ciclo de aprobación, designación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de proyectos de inversión del SGR compuestos por recursos de origen constitucional, pertenecientes al Estado y para el cumplimiento de finalidades públicas de desarrollo regional.
En este contexto, la contratación requerida para la ejecución de los recursos de regalías corresponde a la realización de inversión pública financiada con una fuente especial de recursos.
La lectura sistemática de los artículos 35, 36 y 37 muestra que la designación del ejecutor es un acto de asignación de responsabilidades dentro de un ciclo público de gasto. La entidad designada no recibe una habilitación para desplegar su autonomía negocial ordinaria, sino una responsabilidad legal para ejecutar un proyecto aprobado, con seguimiento y control del SGR.
De ahí que también pueda entenderse que la contratación para la ejecución de los recursos de regalías deba someterse al Estatuto General de Contratación Pública.
INTERPRETACIÓN HISTÓRICA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020 –Ley 2056 de 2020 – Ley 1530 de 2012 – Ejecución de proyectos de inversión – Régimen de contratación pública – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
La expedición de la Ley 2056 de 2020 parte del Acto Legislativo 05 de 2011 que reformó el artículo 361 de la Constitución Política para crear un Sistema General de Regalías robusto, con mecanismos de seguimiento, control y evaluación, en respuesta a irregularidades documentadas en el manejo de los recursos de regalías bajo el antiguo sistema del Fondo Nacional de Regalías y las asignaciones directas.
Luego, el Acto Legislativo 01 de 2019 introdujo nuevas reformas al SGR, entre ellas la creación de asignaciones directas y la reconfiguración de los órganos de administración. La Ley 2056 de 2020 fue la respuesta legislativa a ese nuevo mandato constitucional.
En lo relativo a la ejecución de los proyectos de inversión, ya el artículo 28 de la Ley 1530 de 2012 (derogada por la Ley 2056 de 2020), establecía la obligación de ejecutarlos <<con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley y al de contratación pública vigente y aplicable», lo cual, como ya se dijo, se mantuvo en la Ley 2056.
La exposición de motivos del proyecto que culminó en la Ley 2056 de 2020, correspondiente al Proyecto de Ley 311 de 2020 Cámara – 200 de 2020 Senado, expresa con claridad que el propósito central de la reforma fue:
(i) Adecuar el funcionamiento del SGR a las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2019, incorporando nuevos fines como el fomento de proyectos vinculados al Acuerdo Final de Paz y el incentivo a la exploración y explotación responsable de recursos naturales no renovables.
(ii) Fortalecer los mecanismos de seguimiento, evaluación y control sobre el uso de los recursos, como respuesta a las deficiencias de la etapa anterior.
(iii) Garantizar la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en el manejo de los recursos del SGR, reconocidos como bienes de destinación constitucional con vocación de desarrollo territorial y social.
Estos propósitos también permiten entender que con la referencia a la estricta sujeción al <«régimen de contratación pública» el legislador quiso dar aplicación del EGCAP -con sus modalidades de selección competitivas, su obligación de publicidad y sus controles a efectos de alcanzar los fines de transparencia propuestos por la ley teniendo en cuenta la especialidad de los recursos a ejecutar.
INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA O FINALISTA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020 – Ejecución correcta de los recursos – Publicidad y transparencia – Constitución Política artículos 8, 80, 332 y 334 – Finalidad – Ley 2056 de 2020 artículo 37 parágrafo 1 – Garantía de la selección objetiva – Publicidad de las actuaciones contractuales- Uniformar reglas para los ejecutores
Como ya se ha dicho, la finalidad de la Ley 2056 de 2020 es garantizar la correcta ejecución de recursos del SGR al ser recursos públicos de destinación constitucional específica, sometidos a presupuesto propio, seguimiento, evaluación y control. La citada ley 2056 exige publicidad y transparencia en el sistema y dispone que debe garantizarse el acceso a la información para fortalecer la lucha contra la corrupción y el control social.
[…]
La Constitución de 1991 en el artículo 8 prevé que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, y el artículo 80 de la misma Carta Política determina que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales tanto renovables como no renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La Constitución en el artículo 332 prevé que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, y en el artículo 334 determina que el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación, entre otros, de los recursos naturales, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
[…]
Los fines del parágrafo 1 del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, identificados a partir de la exposición de motivos son:
- Garantizar la selección objetiva del contratista mediante procesos competitivos;
- Asegurar la publicidad de las actuaciones contractuales que comprometan recursos de origen constitucional; y
- Uniformar las reglas para todos los ejecutores, previniendo marcos dispares que facilitarían el desvío de los recursos
A juicio de la Sala, la interpretación que sirve mejor a los fines de la norma es la que entiende que en contexto del parágrafo 1 del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 por el régimen de contratación pública debe aplicarse el Estatuto General de Contratación en sus modalidades de selección.
Una interpretación distinta, que permitiera a cada ejecutor aplicar su propio régimen especial, produciría reglas heterogéneas que no garanticen la selección de contratistas a través de criterios objetivos de escogencia, y un posible incentivo para designar como ejecutores a entidades con regímenes más flexibles.
En suma, el parágrafo primero del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 no regula la calidad del ejecutor, sino el régimen contractual bajo el cual debe actuar. En ese sentido, toda entidad designada ejecutora – con independencia de su régimen ordinario de contratación – debe aplicar el EGCAP para los contratos que celebre en desarrollo del respectivo proyecto de inversión lo cual supone la inaplicabilidad temporal del régimen especial en caso de tenerlo.
En ese sentido, la remisión expresa al régimen de contratación pública no puede interpretarse de manera indeterminada o discrecionalidad, sino que debe entenderse referida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, integrado, entre otras disposiciones, por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, así por las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.
RÉGIMEN ESPECIAL CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS – Excepciones a la aplicación del EGCAP – Acto administrativo unilatreral de gasto – Proyecto de ciencia, tecnología e innovación
Solo cuando las propia Ley 2056 de 2020 o su reglamentación prevean expresamente una hipótesis distinta -como la ejecución directa mediante acto administrativo unilateral que decreta el gasto, o el régimen especial previsto para proyectos de ciencia, tecnología e innovación-podrá acudirse a esa regla particular. Esa interpretación es la que armoniza el tener literal del parágrafo 1° del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, su desarrollo reglamentario en el Decreto 1821 de 2020, la finalidad constitucional de protección de las regalías y el principio de efecto útil de la norma, evitando que la fuente SGR se convierta en un mecanismo para desplazar los estándares de transparencia, concurrencia, control y responsabilidad propios de la contratación estatal.
RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESTATALES U OFICIALES – Régimen especial – Ley 30 de 1992 artículo 93 – Régimen privado – Aplicación del EGCAP – Cuando actúan como contratistas del estado –
[…] por mandato constitucional las “Universidades del Estado deben tener un régimen especial establecido por la ley. En cumplimiento de dicho mandado fue expedida la ley 30 de 1992; en su Capítulo IV del Título III trata del “Régimen de contratación y Control Fiscal” de las universidades estatales u oficiales; y dispone en el artículo 93, que “Salvo las excepciones consagradas en la presente ley” y los contratos de empréstito, los contratos de dichas universidades se rigen por el derecho privado y, según la naturaleza de los contratos, sus efectos se rigen por las normas civiles y comerciales.
[…]
[…] El artículo 93 de la misma Ley prescribe que, salvo las excepciones consagradas en la propia Ley 30, los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales para el cumplimiento de sus funciones se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.
De lo anterior podría colegirse que los entes universitarios, sólo aplicarán un régimen especial de contratación – es decir, el derecho privado- siempre y cuando el objeto a contrastar sea para el cumplimiento de sus funciones propias; pero por ejemplo, cuando actúen como contratistas de otras Entidades Estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – Ley 80 de 1993 , Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015 y demás normas que lo modifiquen o complementen-, estarán sujetas, sin que ello afecte su economía, a las reglas y restricciones que dicho estatuto contenga para ese tipo de situaciones.
[…]
En suma, si bien las universidades públicas cuentan con un régimen contractual especial de derecho privado para el desarrollo de sus funciones propias, el ordenamiento jurídico admite que, en ciertos supuestos expresamente definidos por el legislador, deban aplicar el régimen general de contratación estatal.
INTERPRETACIÓN NORMATIVA – Reglas – Criterio jerárquico – Criterio axiológico – Criterio de especialidad – Recuersos del Sistema General de Regalías – Universidades Públicas u Oficiales – Aplicación del EGCAP
[…] es escenario acudir a las tres reglas principales de interpretación normativa a saber:
- El criterio jerárquico (lex superior derogat inferiori), conforme al cual, en caso de incompatibilidad entre normas, prevalece aquella de superior jerarquía;
- El criterio cronológico (lex posterior derogat priori), según el cual la norma posterior prevalece sobre la anterior cuando ambas tienen igual jerarquía;
- El criterio de especialidad (lex specialis derogat generali), en virtud del cual la norma que regula de manera específica una materia desplaza la aplicación de aquella de carácter general; y
Estas reglas encuentran sustento normativo, entre otras disposiciones, en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 y en la Ley 153 de 1887, y han sido reconocidas como herramientas esenciales para la solución de conflictos normativos dentro del ordenamiento jurídico colombiano.
[…]
Ahora bien, al aplicar los criterios señalados al caso objeto de estudio, la Sala arriba a las siguientes conclusiones:
- A la luz del criterio jerárquico ninguna de las dos normas estudiadas prevalece, toda vez que tanto el artículo 93 de la Ley 30 de 1992, así como el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 corresponde a leyes ordinarias.
- Bajo el criterio cronológico el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 prevalece sobre el artículo 93 de la Ley 30 de 1992 para efectos de determinar el régimen aplicable a la ejecución contractual de proyectos financiados con recursos del SGR. La Ley 30 continúa regulando la contratación ordinaria de universidades estatales; pero la Ley 2056, por ser posterior y por regular de manera específica la ejecución de recursos de regalías impone que esos proyectos se ejecuten con sujeción al régimen presupuestal del SGR y al Estatuto General de Contratación.
- Según el criterio de especialidad, también prevalece el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, en razón a que esta disposición es norma especial, que regula los objetivos, fines, administración, ejecución y control de los recursos del Sistema General de Regalías cuyo punto de partida son los artículos 360 y 361 de la Constitución Política que reconocen al Estado como propietario de las regalías y prevé su destinación a los proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y ambiental, es decir, son recursos públicos insertos en un régimen constitucional y legal especial.
Detalles del documento | |
| Fecha | 25/06/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 2563 |
| Demandado | N/A |
| Actor | Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación |
| Providencia | Conceptos |
| Sección / Sala | Sala de Consulta |
| Subsección | N/A |
| Ponente | María del Pilar Bahamón Falla |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Extensión de la jurisprudencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Junio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS Y DE LA EJECUCIÓN DE SUS RECURSOS, SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ETAPAS DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN Y DESIGNACIÓN DEL EJECUTOR EN EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, ACTO ADMINISTRATIVO QUE DESIGNA EJECUTOR, ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DAN INICIO A LOS PROYECTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN PÚBLICA APLICABLE A LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, REGÍMENES EXCEPTUADOS DE CONTRATACIÓN, INTERPRETACIÓN GRAMATICAL DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020, INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020, INTERPRETACIÓN HISTÓRICA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020, INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA O FINALISTA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 2056 DE 2020, RÉGIMEN ESPECIAL CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, INTERPRETACIÓN NORMATIVA |
| Restrictor | Constitución Política de Colombia artículo 332, Estado propietario del subsuelo y recursos naturales n renovables, Estado interviniente de la explotación, producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, Finalidad, Sistema general de regalías, Constitución Política artículo 360, Destinación de recursos, Constitución Política artículo 361, Ley 2056 de 2020, Decreto 1821 de 2020, Ejecución de recursos del SGR, Administración de recursos, Formulación de proyectos, Priorización de proyectos, Aprobación de proyectos, Seguimiento de proyectos, Control de recursos, Reglas de ejecución, Proyectos de inversión, Artículos 35, 36 y 37, Ley 2056 de 2020 artículo 37, Ejecución de proyectos de inversión, Designación de ejecutor de recursos del SGR, Acto unilateral, Expedición de acto administrativo que ordena apertura de proceso de selección, Acto administrativo unilateral que decreta gasto Régimen de contratación pública, Destinación específica de los recursos, Proyectos de inversión pública, Naturaleza presupuestal especial, Prohibición de financiar gastos permanentes, Recursos del SGR no hacen parte del Presupuesto General de la Nación ni del Sistema General de Participaciones, Viabilidad y registro de proyectos, Ejecución conforme al proyecto aprobado – Límites a la discrecionalidad del ejecutor, Acto unilateral que no requiere aceptación o consentimiento del ejecutor, Designación de responsabilidades, Verificación de capacidades administrativas, financieras y los resultados de desempeño, Acto administrativo de apertura, Proceso de selección, Modalidades de selección, Contratación pública, Decreto 1082 de 2015, Acto administrativo unilateral de ordenación del gasto, Ejecución directa por la entidad ejecutora, Capacidad técnica, legal, administrativa y financiera – Destinatario final – Pago a cuentas propias – Recursos públicos del SGR, Acto administrativo que da apertura al proceso de selección, Alcance Ley 80 de 1993, Distinción de regímenes contractuales – Régimen general – Régimen especial, Aplicación de la Ley 80 de 1993 artículo 13, Mayor flexibilidad y menor ritualidad procedimental, Interpretación, Aplicación codigo civil, Ley 153 de 1887 – Constitución Política artículo 4 – Interpretación normativa deberá analizarse bajo la luz de normas constitucionales, Aplicación del EGCAP y Decreto 1082 de 2015, Ciclos del proyecto, Ejecución de proyectos de recursos de regalías, Acto de asignación de responsabilidades – Aplicación del EGCAP, Ley 1530 de 2012, Régimen de contratación pública, Ejecución correcta de los recursos, Publicidad y transparencia, Constitución Política artículos 8, 80, 332 y 334, Ley 2056 de 2020 artículo 37 parágrafo 1, Garantía de la selección objetiva, Publicidad de las actuaciones contractuales, Uniformar reglas para los ejecutores, Excepciones a la aplicación del EGCAP, Acto administrativo unilatreral de gasto, Proyecto de ciencia, tecnología e innovación, RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ESTATALES U OFICIALES, Régimen especial, Ley 30 de 1992 artículo 93, Régimen privado, Aplicación del egcap, Cuando actúan como contratistas del estado, Reglas, Criterio jerárquico, Criterio axiológico, Criterio de especialidad, Recuersos del Sistema General de Regalías, Universidades Públicas u Oficiales |