Documento: 11001032600020250004200 de 2026

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PLIEGO DE CONDICIONES – Naturaleza jurídica – Acto administrativo – Procedencia del medio de control – Nulidad simple
[…] El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) regula el medio de control jurisdiccional de simple nulidad; la norma dispone que cualquier persona puede solicitar por sí o por medio de representante que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general cuando hayan sido expedido, entre otras razones o circunstancias, con infracción o desconocimiento de las normas en que debían sustentarse.
[…] toda vez que los pliegos de condiciones son actos administrativos de naturaleza mixta que, prima facie, producen efectos generales y abstractos y, por lo tanto, su validez es susceptible o pasible de estudio de legalidad a través del medio de control judicial de nulidad simple […]
ACTOS PRECONTRACTUALES – Actos precontractuales – Demandabilidad – Pliegos de condiciones – Actos de trámite – Acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho – Actos precontractuales
[…]los actos de trámite no son recurribles ni enjuiciables, por regla general, lo cierto es que de manera muy excepcional es posible controlar la legalidad de ciertos actos de trámite -cuando ponen fin a una actuación o impiden continuarla- o actos preparatorios o previos, tal como ocurre con los pliegos de condiciones que no son simple decisiones de impulso, sino que contienen determinaciones sustanciales en relación con el procedimiento de selección contractual.
[…]
Esa posibilidad de demandar la validez de los pliegos de condiciones quedó habilitada legalmente con la expedición de la Ley 446 de 1998 dado que el artículo 32 de esa normativa modificó el artículo 87 del Decreto 01 de 1984 (CCA) para determinar en el inciso segundo, de manera expresa e inequívoca, lo siguiente: ‘Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación’ (se destaca).
Si se analiza la norma trascrita se tiene que el legislador previó de manera explícita y clara que, de manera excepcional y muy puntual, algunos actos precontractuales pueden ser demandados (v gr el acto de apertura de la licitación, el acto de revocatoria del acto de apertura y los pliegos de condiciones) a través de las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, lo cual significa que habilitó de manera expresa la posibilidad de controlar judicialmente actos precontractuales previos o preparatorios de contenido general y abstracto, tales como, se insiste, el acto de apertura del proceso de selección o los pliegos de condiciones que, se insiste, no constituyen meras decisiones de impulso, en tanto contienen efectos definitivos en relación con ciertos aspectos del mecanismo de selección del contratista.
ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES – Ley 1437 de 2011 – Regulación – Control de legalidad mediante los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho
[…]la Ley 1437 de 2011 (CPACA) mantuvo, en términos generales, la regulación contenida en el CCA en materia de control de los actos proferidos antes de la celebración del contrato, al avalar y permitir su estudio de legalidad a través de los medios de control de simple nulidad (artículo 137 ibidem) y de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 ibidem), es decir, el legislador no limitó el control de validez a los actos de adjudicación o de declaración de desierta de la licitación pública, tal como lo considera el magistrado ponente del proceso; contrario sensu, el ordenamiento jurídico establece, expresa e inequívocamente, que existen actos precontractuales -así sean de trámite o preparatorios- que pueden ser demandados ante esta jurisdicción, tales como el acto de apertura y los pliegos de condiciones, cuya legalidad de juzga a partir del ejercicio del medio de control de nulidad simple, de allí que, se reitera, una posición contraria, como la contenida en el auto suplicado, vacía de contenido el inciso segundo del artículo 141 del CPACA al impedir que se ejerza la acción de nulidad simple, en contravía de lo previsto específicamente en la ley, más aún si se tiene en cuenta que en contra de los actos administrativos de adjudicación o de declaración de desierta solo procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual ha precisado la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Sección.
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Jerarquía normativa – Causal de nulidad
[…] el acto administrativo es nulo cuando trasgrede el ordenamiento jurídico superior, pues, debe recordarse que el sistema normativo reviste una estructura piramidal y, por consiguiente, los actos administrativos deben proferirse con apego irrestricto a las disposiciones de la Constitución Política y las leyes que les sirven de fundamento […] Al respecto, es particularmente relevante advertir que el principio de supremacía constitucional (artículo 4 CP) impone el deber de controlar que las leyes, los actos administrativos y en general cualquier norma se expida con apego irrestricto a la Constitución Política.
[…] Así las cosas, en todo sistema normativo se parte de la premisa según la cual la norma de inferior jerarquía debe proferirse con respeto y apego de las disposiciones jurídicas de rango superior puesto que esta es una condición y requisito indispensable de validez, en la medida en que el texto del acto administrativo está supeditado al contenido de las normas superiores […]
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCIÓN – Debido proceso – Dimensión dual del principio de legalidad
[…] El artículo 29 de la Constitución Política consagra el principio – derecho constitucional fundamental del debido proceso, garantía fundamental en un Estado Social y Democrático del Derecho, pues, impone límites infranqueables al ejercicio del poder y, puntualmente al ius puniendi del Estado.
En ese marco uno de los postulados del debido proceso es el principio de legalidad (artículos 6 y 29 CP), según el cual “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” y “(…) nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio”.
En esa dirección, la Corte Constitucional ha precisado que el principio de legalidad tiene una dimensión dual o bifronte; de una parte, por ser una norma fundamental para el ejercicio del poder público y, de otra, como disposición estructural del derecho sancionador […]
PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Debido proceso – Aplicabilidad en la actividad contractual
[…] esta Sección ha puntualizado también que en materia contractual rige plenamente el haz de garantías fundamentales reguladas en el artículo 29 de la Constitución Política: “En suma, debe agregarse que los principios que están llamados a gobernar las actividades de este tipo de entidades, como de todas las entidades de carácter estatal, no son solo aquellos recogidos en el artículo 209 constitucional, en la medida en que también en la Carta Política existen otros naturalmente de la misma estirpe tales como el principio de legalidad, el del debido proceso, el de libre concurrencia y el de buena fe, cuya estricta aplicación resulta inesquivable […] el principio de legalidad no rige de manera exclusiva para el derecho penal, sino también para todo el derecho punitivo; es decir, en el cual se ejerce el ius puniendi y el imperium del Estado (normas primarias que establecen obligacionales y prohibiciones) […]
DESCUENTOS DE PUNTAJE EN PLIEGOS DE CONDICIONES – Principio de legalidad – Sanciones por colusión – Garantía Constitucional
[…] materia de análisis que integra el pliego de condiciones definitivo de la licitación pública […] debe ser invalidado o anulado, por cuanto impone una sanción o pena a los oferentes que hayan sido previamente sancionados por la SIC, por manera que no era factible que entidad contratante incorporara un precepto de tal naturaleza sin desconocer el principio de legalidad ínsito o inherente a toda norma de tipo sancionatorio o punitivo.
Aunado a lo anterior, la disposición atacada desconoce la garantía constitucional fundamental de la presunción de inocencia ya que, tratándose de oferentes plurales la pena prevista en los pliegos de condiciones -reducción del 10% del puntaje obtenido- se hace extensiva de manera automática a los demás integrantes de la figura asociativa, con independencia de que nunca hayan sido declarados responsables por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por comportamientos restrictivos del mercado.
Sin perjuicio de lo anterior, la norma demandada infringe, de igual manera, el artículo 13 constitucional, por el hecho de introducir una diferenciación que carece de toda justificación, en tanto que solo permite descontar puntaje a las propuestas de los oferentes que hayan sido sancionados por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y, específicamente, por actos de colusión […]
DESCUENTOS DE PUNTAJE EN PLIEGOS DE CONDICIONES – Principio de igualdad – Sanciones por colusión – Nulidad
[…] se genera un trato desigual para situaciones idénticas, por cuanto no existe un “tertium comparationis” 16 o criterio de diferenciación que justifique la distinción que se pretende introducir solo respecto de las sanciones por actos de colusión, debido a que existen una variedad de conductas censurables que afectan y atentan contra el patrimonio público y los principios basilares de la contratación estatal reguladas no solo
por el derecho penal, sino también por los derechos sancionatorio y disciplinario, entre otros.
Por consiguiente, la norma demandada quebranta igualmente el artículo 13 de la Constitución Política, razón adicional para declarar su nulidad, sobre la base de considerar que la referida sanción impone un trato discriminatorio respecto de las personas y oferentes sancionados por actos de colusión que afectan o alteran el mercado y la libre competencia […]