CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Aplicación de la ley en el tiempo – Ley 153 de 1997 artículo 40 – Aplicación de CCA artículo 136 numeral 10 – Término de caducidad – Contabilización teniendo en cuenta si el contrato requiere o no de liquidación
En cuanto a la oportunidad para ejercer el medio de control de controversias contractuales, la Sala advierte que, aun cuando el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone que «las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que empiecen a regir», la misma disposición consagra excepciones a la regla general de aplicación inmediata de las normas procesales, al señalar que «los términos que hubieren empezado a correr se regirán por las leyes vigentes en dicho momento».
En este contexto, dado que en el presente asunto el término de caducidad comenzó a correr el 31 de agosto de 2011 […] cuando aún no había entrado en vigor el CPACA, su cómputo debe efectuarse con base en lo dispuesto por el artículo 136.10 del CCA, que estableció, como regla general, un término de caducidad de 2 años para las acciones contractuales, «contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan como fundamento». Esta norma, además, previó reglas especiales, dependiendo de si el contrato requería o no liquidación; en caso afirmativo —como ocurre en el sub examine—, el conteo del término de 2 años iniciaría: (i) desde la suscripción del acta de liquidación bilateral, en los asuntos en los que las partes de la relación contractual la hubieren realizado de mutuo acuerdo (literal c); (ii) a partir de la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación unilateral, en los eventos en que esta hubiere sido efectuada por la Administración (primera parte del literal d); y (iii) desde el vencimiento del plazo pactado por las partes o, en su defecto, establecido por ley, para liquidar el contrato bilateral o unilateralmente, cuando ninguna de estas se hubiere efectuado (segunda parte del literal d).
Bajo este marco normativo, se verifica que el convenio interadministrativo de apoyo financiero […] culminó el 31 de diciembre de 2010 y fijó un plazo de 8 meses para su liquidación bilateral, el cual vencía el 1° de septiembre de 2011, sin que se hubiere pactado expresamente la posibilidad de liquidarlo unilateralmente. Como dicho cruce de cuentas no fue efectuado, en principio, el término de dos años de caducidad del medio de control de controversias contractuales corrió desde el 2 de septiembre de 2011 —fecha en la que expiró el plazo previsto para la liquidación bilateral— hasta el 2 de septiembre de 2013.
No obstante, se advierte que Fonade presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 27 de agosto de 2013, esto es, 6 días antes del vencimiento del plazo preclusivo, la cual fue declarada fallida el 22 de noviembre de 2013. Como consecuencia, el tiempo restante volvió a correr a partir del día siguiente a esa fecha, por lo que el término para la presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el 28 de noviembre 2013, de manera que el escrito de demanda radicado el 22 de noviembre de la misma anualidad fue presentado dentro del plazo legalmente previsto.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Alcance – Ley 489 de 1998 artículo 95 – Instrumentos de cooperación entre entidades públicas – Diferencia con contrato conmutativo – Consecución de un fin común
Los convenios interadministrativos, previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, son instrumentos de cooperación entre entidades públicas, celebrados con el propósito de cumplir conjuntamente funciones administrativas o garantizar la prestación de un servicio público. Su esencia radica en un ánimo de asociación y colaboración que excluye la contraposición de intereses propia de los contratos conmutativos, caracterizados por la existencia de contraprestación o remuneración, lo cual no significa que los compromisos derivados de tales convenios carezcan de contenido patrimonial, pues con frecuencia implican aportes económicos destinados a la consecución de un fin común de interés público y no a la retribución individual de las entidades participantes; de ser así, se estaría frente a verdaderos contratos administrativos.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Naturaleza – Nominados – Atípicos – Marco normativo – No aplicación automática del EGCAP – Prevalencia del acuerdo entre las partes – Autonomía de la voluntad – Aplicación de principios constitucionales – Función pública- Artículo 209 de la Constitución – Principios de contratación – Planeación, transparencia, economía y buena fe
En cuanto a la naturaleza de los convenios interadministrativos, de antaño se ha sostenido que son «nominados puesto que están mencionados en la ley», pero al mismo tiempo «atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen»67. Esta doble connotación ha generado debates en torno al marco normativo aplicable a dichos instrumentos de cooperación entre entidades públicas. No obstante, con el transcurso del tiempo, la Sección Tercera68 se ha decantado por la postura según la cual a los convenios interadministrativos no les resultan aplicables, de manera automática, las disposiciones de la EGCAP —Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007—; su régimen se encuentra determinado, en primer lugar, por las estipulaciones pactadas por las entidades que lo suscriben, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y conforme su naturaleza asociativa y colaborativa, y, en lo no previsto, por los principios constitucionales que rigen la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, así como por aquellos que orientan la actividad contractual del Estado, tales como planeación, transparencia, economía y buena fe.
CLÁUSULA PENAL – Interpretación de las normas del convenio interadministrativo – Código Civil artículo 1618 – Cláusula penal no se extiende a otros sujetos del convenio – Vulneración del principio de tipicidad
[…] la cuestión sometida a consideración de esta la Sala de Subsección consiste en determinar si la cláusula penal estipulada en el convenio interadministrativo de apoyo financiero […] —expresamente pactada para los eventos de incumplimiento atribuibles a los municipios beneficiarios— puede hacerse extensiva por interpretación al departamento de Bolívar a partir del examen integral del texto convencional, sus efectos propios y la naturaleza de los vínculos obligacionales asumidos por cada una de las entidades participantes.
El punto de partida del análisis propuesto se encuentra en el artículo 1618 del Código Civil, norma que fija el principio rector en materia de interpretación de los contratos, así: «conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras».
[…] Así las cosas, conforme con el artículo 1618 del Código Civil, cuando las estipulaciones contractuales son claras debe estarse a su tenor literal, y no puede desconocerse lo acordado a menos que se demuestre que la intención común de los contratantes es distinta de la expresada en el pacto, en cuyo caso aquella ha de prevalecer.
[…]
De la lectura literal de la estipulación se observa, sin ambages y sin espacio para ambigüedad, que las partes delimitaron de manera expresa el sujeto pasivo de la cláusula penal, circunscribiéndolo únicamente a los municipios, por lo que la claridad del texto negocial impide cualquier esfuerzo hermenéutico orientado a extender el ámbito subjetivo de la cláusula penal más allá de quienes fueron específicamente señalados como sus destinatarios.
[…]
Por tanto, extender la penalidad al departamento equivaldría a crear una obligación sancionatoria no convenida, vulnerando el principio de tipicidad de la conducta como manifestación del principio de legalidad en materia sancionatoria, el cual impide extender las consecuencias jurídicas de la cláusula penal más allá de lo expresamente pactado, siendo inadmisible efectuar una interpretación extensiva ni por aplicación analógica, en tanto establece una consecuencia patrimonial excepcional que solo puede hacerse efectiva frente a quien fue expresamente llamado a responder en el acuerdo de voluntades.
Detalles del documento | |
| Fecha | 09/12/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 68832 |
| Demandado | Departamento de Bolívar, municipio de San Juan Nepomuceno, municipio de San Jacinto y Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio |
| Actor | Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo —Fonade |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Diciembre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Convenio interadministrativo |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CLÁUSULA PENAL PECUNARIA |
| Restrictor | CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, Aplicación a convenios interadministrativos, Cláusula penal, Aplicación de la ley en el tiempo, Ley 153 de 1997 artículo 40 – Aplicación de CCA artículo 136 numeral 10, Cómputo de término de caducidad, Contabilización teniendo en cuenta si el contrato requiere o no de liquidación, Ley 489 de 1998 artículo 95, Instrumentos de cooperación entre entidades públicas, Diferencia con contrato conmutativo, Consecución de un fin común, Nominados, Contratos Atipicos, No aplicación automática del EGCAP, Prevalencia del acuerdo entre las partes, Autonomía de la voluntad, Aplicación de principios constitucionales de la función administrativa, Artículo 209 de la Constitución, Principios de contratación, Planeación, transparencia, economía y buena fe, Interpretación de las normas del convenio interadministrativo, Código Civil artículo 1618, Vulneración del principio de tipicidad |