Documento: 17001233300020230026701 de 2026

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CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Requisito de procedibilidad en el medio de control de controversias contractuales y demás asuntos conciliables

En el proceso contencioso-administrativo deben acreditarse una serie de elementos que condicionan no solo su nacimiento válido sino su normal desarrollo y culminación mediante una providencia con carácter de sentencia de fondo o de mérito. Tales aspectos son conocidos como los presupuestos procesales, entendidos por esta Corporación como “las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa”. De allí que surja para el juez el deber de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito”, y la obligación de efectuar el análisis pertinente, a fin de adoptar el remedio que procesalmente corresponda, aun cuando el asunto se encuentre en estado de dictar sentencia -de única, primera o segunda instancia- y a pesar de que la cuestión no haya sido planteada por las partes en las etapas anteriores.

Conforme a la normativa vigente, por esencia, ostentan esa semblanza: (i) la jurisdicción; (ii) la competencia; (iii) el ejercicio oportuno del derecho de acción (cuando esté sometido a un término específico); (iv) la legitimación de hecho por activa y por pasiva; (v) la demanda en forma; y (vi) el agotamiento de los requisitos de procedibilidad. Estos últimos suponen el cumplimiento de determinadas condiciones antecedentes, que habilitan la activación de la administración de justicia para el trámite de la demanda que se promueva. El CPACA los cataloga, también, como “requisitos previos para demandar”, y somete la presentación de la demanda a su agotamiento en función del conflicto que debe dirimir el contencioso-administrativo.

En lo relevante para el objeto de la discusión en esta instancia, el numeral 1 del artículo 161 ejusdem señala que “en los asuntos que sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales”. En cuanto atañe a la consecuencia que se deriva de la omisión de su agotamiento, el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 señala que “dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento”, lo que emana directamente de su naturaleza previa y condicionante de la intervención del juez en la controversia que se pretende someter a su conocimiento.

[…] La última disposición legal en cita también prescribe que la conciliación será facultativa, entre otros, cuando quien demande sea una entidad pública, pero señala en su parágrafo que “[l]a conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas”. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que lo anterior -esto es, la obligatoriedad del trámite de la conciliación cuando demandante y demandado sean organismos estatales-, lejos de suponer una antinomia, se aprecia como una excepción, a su vez, a la excepción, como se sigue: (i) el intento compositivo constituye requisito de procedibilidad, cuando la materia sea conciliable, en los casos previstos por la ley; (ii) ese trámite es potestativo, entre otros, cuando quien demande sea una entidad pública; (iii) sin embargo, cuando ambos extremos procesales compartan esa naturaleza, será obligatorio.

En efecto, la Subsección ha sostenido que, si bien “el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022 contempla que el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad es facultativo en los procesos ejecutivos, asimismo en aquellos en que se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial, los relacionados con el medio de control de repetición, o cuando quien demande sea una entidad pública; dicha norma remite al parágrafo del artículo 92 ibidem, para indicar que en el caso en que ambas partes sean entidades públicas, siempre será obligatorio dicho trámite”.

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Requisito de procedibilidad como presupuesto procesal

[…] Por su carácter previo, que funge como condicionante para activar el aparato judicial, este requisito está llamado a ser analizado, en un primer momento, cuando se estudia la admisibilidad de la demanda, y allí mismo se debe evaluar la consecuencia atribuida por el legislador a su inobservancia -el rechazo in limine de aquella-. Sin embargo, el efecto impeditivo que proyecta sobre el inicio o continuación del proceso, lo erige como un presupuesto procesal que impone al operador judicial efectuar su análisis en etapas posteriores -incluso al momento de dictar sentencia-, y abstenerse de decidir de fondo si encuentra que aquella exigencia no fue satisfecha.

En consecuencia, el operador judicial no puede fallar de fondo sin verificar y encontrar el cumplimiento de los presupuestos procesales y, en ese contexto, cuando no se acredita el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial, el ordenamiento jurídico exige, expresamente, que se rechace de plano la demanda. Si esto último no ocurre, el juez no está habilitado para dictar una sentencia de mérito.

Recapitulando lo hasta aquí expuesto, se tiene, entonces, que: (i) ese trámite compositivo es un requisito de procedibilidad que configura un presupuesto procesal cuando el asunto sea conciliable y se formulen, entre otras, pretensiones de controversias contractuales, y demandante y demandado sean entidades públicas; (ii) de ordinario, el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial debe ser valorado en la etapa de admisibilidad de la demanda, y su insatisfacción debe conducir a su rechazo in limine, en tanto comporta actuación que habilita la activación de la administración de justicia; y (iii) aunque no se haya rechazado el escrito inicial, la desatención del requisito debe ser declarada oficiosamente ante su constatación, de manera que la conducta posterior de los sujetos procesales o del juez -traducida en silencio- no enerva o sanea la consecuencia que se desprende de dicha inobservancia ni habilita a una sentencia de mérito.

AGOTAMIENTO DEL TRÁMITE CONCILIATORIO EXTRAJUDICIAL – Requisitos de procedibilidad – Presupuesto procesal – Ineptitud formal de la demanda – Debido proceso – Límites – Asuntos conciliables – Carga procesal – Incumplimiento de la carga de la prueba – Falta de agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad – Entidad de carácter público

En cuanto a que el requisito de procedibilidad del trámite conciliatorio constituye, a lo sumo, la excepción previa de ineptitud formal de la demanda, y que el CPACA solo habilita al juez a declarar oficiosamente las de mérito, debe señalarse que el Tribunal no estaba relevado del deber de pronunciarse al respecto en el fallo, en tanto el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad de la demanda y un presupuesto procesal de la sentencia de mérito.

[…] Sin su agotamiento, el juicio (contencioso-administrativo) no puede promoverse, y ello, como previsión de orden público, no se sanea por la conducta de las partes.

Respecto de que lo ocurrido constituyó un defecto meramente formal, que no lesionó los derechos de los demandados ni impedía que se expidiera una sentencia de mérito, se insiste en que la conciliación, como requisito de procedibilidad, representa un presupuesto que posibilita la activación de la competencia judicial para conocer de la controversia, y esa consecuencia no se enerva por el silencio de los sujetos procesales. En todo caso, la promoción del proceso sin que se hubiera agotado el procedimiento de la conciliación previa, comportaría -en sí misma- una afectación del debido proceso de la contraparte, al privarla de participar de un trámite compositivo y someterla a un juicio que, en esas condiciones, nunca debió adelantarse.

[…] Por todo lo expuesto, en tanto no está en discusión que el extremo actor acudió a la jurisdicción sin satisfacer el requisito de procedibilidad en comento -como se estableció al inicio de estas consideraciones-, se imponía para el Tribunal a quo abstenerse de pronunciarse de fondo, como efectivamente ocurrió, sin que ninguna de las censuras esgrimidas en la apelación haya podido desvirtuar ese acierto.

En efecto, la Sala constata que el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial era una carga procesal para este caso, en los términos del parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, en la medida que: (i) la demanda fue promovida por el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales, establecimiento público del orden municipal, adscrito al municipio, constituido mediante Acuerdo No. 004 de 1962 y reformado con el Acuerdo No. 1091 de 2021; (ii) como extremo demandado se llamó tanto a la Nación – Ministerio de Comercio, organismo público del nivel nacional, como a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. -Fiducoldex, sociedad de economía mixta del mismo orden, en su propia condición y como vocera y administradora del Fondo Nacional del Turismo -Fontur; (iii) la demanda promovida persigue la declaratoria de responsabilidad por el presunto incumplimiento del convenio de cooperación FNT-206-2014, celebrado entre Infi y Fontur, y que se condene por ello a los accionados; de modo que las pretensiones formuladas se enmarcan en una controversia contractual; y (iv) ese asunto es conciliable, según lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la citada Ley 2220 de 2022 y 161 del CPACA.

Al respecto, es preciso señalar que Fontur fue creado por el artículo 42 de la Ley 300 de 1996 (modificado con las Leyes 1450 de 2011, 1558 de 2012 y 2294 de 2023) como un instrumento para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal para la promoción, sostenibilidad y competitividad del turismo.

[…] Por consiguiente, Fontur es un patrimonio autónomo o fondo de naturaleza pública, creado directamente por la ley, que pertenece al sector administrativo de Comercio, Industria y Turismo y administra recursos públicos, sometido -en su régimen- al derecho privado y es administrado -también por mandato expreso de la ley- por Fiducoldex.

[…] si bien la Ley 2220 de 2022 no efectuó un desarrollo expreso del concepto de entidad pública, se debe acudir a lo normado al respecto en el CPACA, que adoptó una concepción amplia de tal noción, orientada no exclusivamente por la forma organizacional del sujeto, su denominación o a la presencia de personería jurídica, sino a la vinculación con el ejercicio de funciones estatales (no necesariamente administrativas). Bajo esa perspectiva, y considerando que Fontur fue creado por disposición legal, se encuentra adscrito a la política pública de turismo definida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, administra recursos de naturaleza predominantemente pública y persigue la realización de fines estatales asociados a la promoción y competitividad del sector turístico, se concluye que reviste el carácter de entidad pública.