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DIFERENCIACIÓN CONVENIO Y CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Postura del Consejo de Estado – Involucran a entidades públicas – Contenido patrimonial – No retribución al asociado – Objetivos comunes – Ley 489 de 1998 artículo 95 – Aplicación del EGCAP – No es de aplicación automática en convenios interadministrativos

La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que, aunque tanto el convenio como el contrato interadministrativo son manifestaciones de la voluntad que involucran a dos entidades públicas, ambos son diferentes, como se pasa a exponer.

En ese sentido, el convenio, cimentado sobre la base de un ánimo colaborativo y en criterios asociativos y de cooperación, debe estar desprovisto de una contraprestación y/o remuneración, por lo que en tal escenario no existe una contraposición de intereses entre los sujetos que lo suscriben, aunque puede haber un contenido patrimonial, pero no dirigido a retribuir al asociado, sino con el fin de propiciar objetivos comunes.

En efecto, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 prevé la posibilidad de que las entidades públicas se asocien con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, para lo cual podrán celebrar convenios interadministrativos, de ahí que tiene que haber una coincidencia de fines frente a ambas partes y un ánimo cooperativo, aspecto en el cual es plausible que cada entidad incurra en costos y gastos -aportes-, pero sin que se persiga una retribución individual “pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”.

Entre tanto, los convenios interadministrativos están sometidos a los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado, como lo son la transparencia, planeación, buena fe y economía, entre otros, así como a los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional; empero, las reglas de la Ley 80 de 1993 y sus reformas -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP- no son de aplicación automática a tales convenios, pues dicha normativa se encarga prevalentemente de prever el régimen de las relaciones contractuales de contenido patrimonial y oneroso, de ahí que en cada caso deba analizarse cuando puede proceder considerar esa normativa de cara a los acuerdos convencionales.

CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Alcance – Aplicación de la Ley 80 de 1993 – EGCAP – Procedimiento de contratación directa – Excepciones

Por su parte, los contratos administrativos, en tanto especie del género contrato estatal, traen consigo el hecho de prestaciones correlativas a cargo de los sujetos negociales, de ahí que las relaciones negociales no se encuentran sujetas a un objetivo común, pues mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal a su cargo, la contratista actúa en procura de ese fin, pero a cambio de una retribución patrimonial por el cumplimiento de la satisfacción de la prestación a la que se obliga, por lo que son bilaterales, onerosos y conmutativos.

Adicionalmente, los contratos interadministrativos se encuentran sometidos por la Ley 80 de 1993 y sus reformas, y la Ley 1150 de 2007 dispuso en el literal c) del numeral 4 de su artículo 259 que habrían de suscribirse mediante el procedimiento de contratación directa, siempre que sus obligaciones tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora y excepto los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación frente a normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia cuando las instituciones de educación superior o sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado o personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Objeto ilícito – Prohibición legal – Prohibición constitucional – Selección objetiva – Control judicial

[…] la suscripción de convenios o contratos administrativos cuando se encuentran proscritos para determinados casos y aun así se perfeccionan puede llevar a su nulidad absoluta, verbi gracia por aspectos como un objeto ilícito o, a su vez, por situaciones como una expresa prohibición constitucional y legal, lo que evidencia que el juez cuenta con herramientas para, incluso de oficio, retirar ese tipo de decisiones del ordenamiento jurídico por su carácter de espurio y transgresor de los mandatos de selección objetiva.

En suma, los convenios y contratos interadministrativos son acuerdos suscritos entre entidades del Estado con sendas diferencias que tienen implicaciones esenciales frente al régimen que les resulta aplicables y la ejecución de su objeto, de ahí que cuando aquellos son impugnados en sede judicial, corresponda develar su alcance real a efectos de verificar que no esté incurso en ninguna circunstancia de nulidad absoluta.

ASPECTO DIFERENCIADOR ENTRE CONVENIO Y CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Postura de Juez Contencioso Administrativo – Establecer el ánimo que se persigue – Ánimo colaborativo – Intereses individuales

[…] el juez contencioso administrativo se ha encargado de develar la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual ha sostenido que, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como si se persigue exclusivamente un ánimo colaborativo o si por el contrario cada sujeto tiene intereses individuales y/o obligaciones a su cargo, entre ellas retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio.

CONSECUENCIA JURÍDICA DE LA ERRONEA CLASIFICACIÓN CONTRACTUAL – Convenio o contrato interadministrativo – Nulidad Absoluta – Herramientas del Juez

[…] esta Corporación ha concluido que, en ocasiones, la suscripción de convenios o contratos administrativos cuando se encuentran proscritos para determinados casos y aun así se perfeccionan puede llevar a su nulidad absoluta, verbi gracia por aspectos como un objeto ilícito o, a su vez, por situaciones como una expresa prohibición constitucional y legal, lo que evidencia que el juez cuenta con herramientas para, incluso de oficio, retirar ese tipo de decisiones del ordenamiento jurídico por su carácter de espurio y transgresor de los mandatos de selección objetiva.

En suma, los convenios y contratos interadministrativos son acuerdos suscritos entre entidades del Estado con sendas diferencias que tienen implicaciones esenciales frente al régimen que les resulta aplicables y la ejecución de su objeto, de ahí que cuando aquellos son impugnados en sede judicial, corresponda develar su alcance real a efectos de verificar que no esté incurso en ninguna circunstancia de nulidad absoluta.

INCUMPLIMIENTO DECLARADO – No relacionado al objeto pactado en el convenio – Desconocimiento de obligaciones específicas del clausulado

En suma, la responsabilidad contractual declarada por el tribunal de primera instancia no tuvo como fundamento el incumplimiento del objeto pactado en el convenio interadministrativo, sino el desconocimiento de una obligación específica asumida por el Municipio, consistente en entregar la documentación e información necesarias para proceder con la liquidación del convenio, omisión que, en últimas, impidió la suscripción del acta de liquidación.

Por consiguiente, el hecho de que el objeto convencional hubiera sido finalmente ejecutado no desvirtúa el incumplimiento declarado; una cosa es la satisfacción material de la construcción del Centro de Integración Ciudadana y otra distinta el cumplimiento integral y oportuno de todas las obligaciones asumidas por las partes. Así, aun cuando se hubiera alcanzado la construcción de la obra, lo cierto es que el Municipio incumplió una obligación particular atada a la finalidad del convenio, lo que resulta suficiente en el presente caso para comprometer su responsabilidad contractual […]

FACULTAD DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Convenios interadministrativos – Debe consignarse expresamente en el clausulado

[…] tratándose de convenios interadministrativos es posible pactar la facultad de liquidación unilateral en cabeza de alguna de las partes, siempre que ello se consigne de manera expresa en el acuerdo de voluntades. Lo anterior, por cuanto -como se indicó en precedencia […] este tipo de negocios jurídicos se rige primordialmente por sus propias estipulaciones, de modo que, en principio, no resulta procedente acudir de forma supletiva a las disposiciones contenidas en el EGCAP. En consecuencia, cualquier prerrogativa relacionada con la liquidación unilateral debía quedar prevista de manera clara e inequívoca en el clausulado convencional.

[…]

En ese contexto, si la única oportunidad prevista por las partes para liquidar el convenio era el término de seis (6) meses posteriores al vencimiento del plazo de ejecución, es dable concluir que ese mismo plazo delimitaba la oportunidad para aportar los documentos necesarios con miras a dicho trámite. En consecuencia, el hecho de que la documentación pertinente hubiera sido allegada en el curso del proceso judicial no tiene la virtualidad de desvirtuar el incumplimiento declarado.

PACTA SUNT SERVANDA– Pilar esencial de las relaciones contractuales  – Autonomía privada de la voluntad – Las obligaciones recíprocas nacen del mutuo consentimiento – Fuerza vinculante del negocio jurídico – Garante de la seguridad jurídica – Artículo 1602 Código Civil – Artículo 871 Código de Comercio.

[…] El soporte sobre el que se estructura el régimen contractual es el mutuo consentimiento de las partes que da lugar al nacimiento de obligaciones recíprocas, como expresión de la autonomía de la voluntad y del que emerge la fuerza vinculante del negocio jurídico libremente convenido y el deber de ejecutar lo acordado en los términos pactados.

El principio enunciado -pacta sunt servanda-, garante de la seguridad jurídica, constituye pilar esencial de las relaciones contractuales y encuentra su fundamento en la autonomía privada de la voluntad como fuente primaria de derechos y obligaciones. Tanto es así, que toda la estructura jurídica construida sobre la base del poder de la voluntad para que los sujetos puedan darse sus propias reglas de conducta descansa en la confianza de que se cumplirá aquello que se conviene libre y voluntariamente.

[…] la fuerza obligatoria del contrato se funda en la voluntad o querer de las partes que intervienen en él, teniendo éstas la facultad de limitar su libertad para asumir un deber de conducta en razón a una determinada causa. En nuestro ordenamiento jurídico, tanto el Código Civil como el Código de Comercio, recogen este principio en los artículos 1602 y artículo 871, respectivamente, según los cuales los contratos válidamente celebrados son ley para los contratantes y no pueden ser invalidados sino por su consentimiento mutuo o por las causas legales.