Documento: 52001233300020210020701 de 2026

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PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL – CPACA – Teoría de móviles y finalidades – Procedencia depende de la finalidad perseguida

[…] el legislador introdujo en el CPACA la denominada teoría de los móviles y finalidades, conforme a la cual la procedencia del medio de control no depende exclusivamente del carácter -general o particular- del acto administrativo impugnado, sino de la finalidad perseguida con la demanda y de los efectos que eventualmente se derivarían de la sentencia anulatoria. En ese sentido, lo determinante no es el contenido formal del acto, sino la naturaleza de las pretensiones formuladas y, particularmente, si se busca o no el restablecimiento de un derecho subjetivo.

ÁMBITO DE SUBSABILIDAD DE LAS OFERTAS – Requisitos habilitantes – Postura del Consejo de Estado

[…] de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo subsanable comprende tanto la ausencia de requisitos habilitantes acreditados con la oferta, así como la falta de documentos que lo verifiquen. Bajo ese entendido, advirtió que había sido procedente permitirle al proponente subsanar los requisitos habilitantes que no demostró junto con su propuesta inicial.

RÉGIMEN JURÍDICO DE SUBSANABILIDAD DE LAS OFERTAS – Requisitos subsanables – Principio de economía – Rechazo de ofertas – Subsanación de ofertas – Facultad de la entidad – Ley 1150 de 2007 – Determinación de los requisitos susceptibles de subsanación

[…]conviene anotar en primer término que el criterio formalista que en un principio introdujeron tanto el Decreto Ley 150 de 1976 “Por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas” como el Decreto Ley 222 de 1983 “Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones” en cuanto a la posibilidad y alcance de subsanar las ofertas, fue superado con la expedición de la Ley 80 de 1993, estatuto a partir del cual, en virtud del principio de economía y privilegiando lo sustancial sobre lo formal, se consideró que las ofertas no podían rechazarse ante cualquier error de forma. Al efecto, el artículo 25, numeral 15, del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública dispuso:

“Artículo 25. Del principio de Economía. En virtud de este principio:

 […] 15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales.

En tal sentido, ante la ausencia de un requisito que no tuviera incidencia alguna en la comparación de las propuestas, la administración pública no podía proceder a su rechazo, correspondiéndole, por tanto, solicitar al proponente su subsanación. A pesar de lo anterior, dicha disposición en la práctica presentó dificultades, no solamente porque en la administración pública se encontraba arraigada la costumbre formalista de rechazar la propuesta ante cualquier error de forma, sino también porque no resultaba del todo claro cuáles eran los requisitos “no necesarios para la comparación de propuestas”.

Con la expedición de la Ley 1150 de 2007, el criterio general que introdujo la Ley 80 de 1993 en torno a la posibilidad de subsanar los requisitos del pliego que no fueran necesarios para comparar las propuestas resultó despejado, toda vez que dicha norma dispuso expresamente que los requisitos subsanables eran todos aquellos que no afectaran la asignación de puntaje y, por tanto, ante la ausencia de los mismos, la entidad estaba facultada para solicitar al oferente la corrección de su propuesta.

SUBSANABILIDAD DE LAS OFERTAS – Requisitos subsanables – Oportunidad para subsanar – Límites de la subsanación

[…]  con posterioridad a la expedición de la Ley 1150 de 2007, el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades reglamentarias, expidió el Decreto 066 de 2008, en el que introdujo unas reglas de subsanabilidad (artículo 10), en virtud de las cuales dispuso que no estaba permitido subsanar asuntos relacionados con la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acreditaran circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso. Mas adelante, el Gobierno profirió el Decreto 2474 de 2008, que derogó el Decreto 066 de 2008, en el que reprodujo las mismas reglas de subsanabilidad, que nuevamente fueron replicadas en el Decreto 734 de 2012, derogatorio del Decreto 2474 de 2008. No obstante lo anterior, en el año 2013 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1510 de 2013, que derogó el Decreto 734 de 2012, el cual, a diferencia de los decretos que le precedieron, no estableció pautas en torno a la subsanabilidad de las ofertas, de suerte tal que se retornó a la regla prevista en el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, según la cual los requisitos subsanables eran todos aquellos que no afectaran la asignación de puntaje.

Finalmente, en virtud de la Ley 1882 de 2018, que rige en la actualidad, se modificó el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007 en el sentido de determinar que los requisitos que no asignen puntaje pueden ser subsanados hasta el término de traslado de los informes de evaluación, salvo para los procesos de mínima cuantía y de selección abreviada, y dispuso que los proponentes, durante este término, no pueden subsanar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso.

ÁMBITO DE SUBSABILIDAD DE LAS OFERTAS – Parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 modificado por la Ley 1882 de 2018 – Es subsanable todo aquello que no afecte la asignación de puntaje – No se pueden acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso de selección 

[…] de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1882 de 2018, y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, son subsanables todos aquellos requisitos que no incidan en la asignación de puntaje. En esa línea, señaló que la subsanabilidad comprende tanto la ausencia de acreditación de requisitos habilitantes como la falta de los documentos destinados a verificarlos, por lo que la entidad territorial concluyó que el proponente había subsanado en debida forma las falencias advertidas y que, por tanto, se encontraba habilitado.

[…]

Al respecto, es pertinente recordar que […] la ausencia de requisitos o documentos que no sean necesarios para la comparación de las propuestas ni incidan en la asignación de puntaje no constituye causal de rechazo del ofrecimiento. En tales eventos, las entidades estatales deben requerir su subsanación y los proponentes podrán aportar la documentación pertinente hasta el término de traslado del informe de evaluación, sin que en esta etapa sea posible acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso de selección.

En consecuencia, advertida la falencia de un requisito habilitante, el ordenamiento permite su subsanación -con las limitaciones que, desde luego, establece la normas referida-; sin embargo, al momento de hacerlo, el oferente no puede acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso de selección, de ahí que, a contrario sensu, la documentación allegada en la etapa de subsanación debe estar encaminada a demostrar que los aspectos objeto de dicha subsanación corresponden a circunstancias existentes para la fecha del cierre del proceso.

ACREDITACIÓN POSTERIOR DE REQUISITOS HABILITANTES PREEXISTENTES AL CIERRE DEL PROCESO DE SELECCIÓN – Subsanación de ofertas – Requisito habilitante y medio probatorio – Falta de documentación – Finalidad de la subsanación

La correcta comprensión del alcance de la expresión “circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso”, exige distinguir entre la existencia del requisito y el medio probatorio mediante el cual este se acredita. En efecto, en materia de subsanación de ofertas no debe confundirse el requisito habilitante -esto es, la condición sustancial que debe encontrarse materialmente satisfecha al momento de la presentación de la oferta- con el documento o la prueba destinada a demostrar su cumplimiento; mientras el requisito debe existir al momento del cierre del proceso de selección, su acreditación puede efectuarse con posterioridad, siempre que esté dirigida a demostrar una situación preexistente.

Desde esta perspectiva, lo que la norma prohíbe no es la aportación posterior de documentos para acreditar un requisito habilitante que ya existe, sino la posibilidad de subsanar la ausencia del requisito mismo o de demostrar hechos que solo se configuraron con posterioridad al cierre del proceso, de tal suerte que, lo que resulta susceptible de subsanación, es la prueba de dichas condiciones, mas no la condición o el requisito como tal.

Bajo ese contexto, esta Sala de Subsección ha precisado que la sola circunstancia de que el proponente no aporte con su oferta la documentación destinada a acreditar un requisito habilitante no permite concluir, de manera automática, que dicho requisito no se encuentre cumplido. Precisamente, la finalidad de la figura de la subsanación consiste en permitir que los oferentes acrediten requisitos que efectivamente ostentan al cierre del proceso pero que, por diversas razones, no fueron demostrados oportunamente o cuya acreditación inicial resultó insuficiente o generó dudas.

En consecuencia, la falta de aportación inicial de documentos relativos a un requisito habilitante no implica necesariamente su incumplimiento, de modo que resulta procedente la subsanación para acreditar su satisfacción, siempre que se trate de una condición que ya se encontraba cumplida con anterioridad al cierre del proceso de selección.

LIMITES A LA SUBSANABILIDAD DE LAS OFERTAS – Numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 – Término – Hasta el traslado del informe de evaluación – Interpretación conjunta con el parágrafo 1 de la Ley 1150 de 2007

Ahora bien, el numeral 8º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 establece que, durante el término de traslado del informe de evaluación, los oferentes no pueden completar, adicionar, modificar ni mejorar sus propuestas. Es decir, que si bien los proponentes pueden subsanar su ofrecimiento mediante la aportación de documentos dirigidos a acreditar requisitos que no sean necesarios para la comparación de las propuestas ni incidan en la asignación de puntaje, ello no los habilita para alterar sustancialmente el contenido del ofrecimiento inicialmente presentado.

En ese orden de ideas, el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1882 de 2018, no puede interpretarse de manera aislada, sino en armonía con lo dispuesto en el citado numeral 8º del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, bajo el entendido de que la figura de la subsanación encuentra un límite claro en la prohibición de modificar el contenido sustancial de la oferta, de manera que no resulta admisible que, bajo el amparo de dicha figura, se permita a los oferentes completar, adicionar o mejorar la propuesta inicialmente presentada.

SUBSANABILIDAD DE REQUISITOS HABILITANTES PREVISTOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES – Acreditación de situación o condición preexistente – No modificación o mejora

[…] no se trató de que el proponente hubiera asumido el compromiso de contratar la bodega con posterioridad al cierre del proceso de selección o al traslado del informe de evaluación, sino de que, mediante la subsanación, acreditara una situación o condición preexistente cuya demostración inicial resultó insuficiente, de modo que, a juicio de la Sala, la actuación de la entidad sobre este particular resulta acorde con las previsiones contenidas en el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1882 de 2018, al estar orientada a verificar el cumplimiento de un requisito habilitante previamente existente y no a permitir la modificación o mejora de la oferta.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el requisito relativo a la disponibilidad de la bodega principal era susceptible de subsanación y, en consecuencia, podía considerarse subsanado, no solamente porque se trataba de un requisito habilitante no necesario para la comparación de las propuestas, sino también porque con ocasión de la misma el oferente se limitó a acreditar una condición que ya se encontraba materialmente cumplida al momento del cierre del proceso de selección, sin que ello implicara la mejora de su ofrecimiento, de ahí que el cargo alegado frente a este particular no tenga la vocación de prosperar.

SUBSANABILIDAD DE LA OFERTA – Pautas contempladas en el pliego de condiciones – Prohibición de acreditar circunstancias posteriores al cierre del proceso de selección

Al margen de que el pliego de condiciones hubiera guardado silencio sobre la forma de acreditar el requisito relativo al equipo mínimo de trabajo, lo cierto es que el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 1882 de 2018, dispone expresamente que, durante el término otorgado para subsanar las ofertas, los proponentes no podrán acreditar circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso de selección. En consecuencia, correspondía al demandante probar que el requisito habilitante estaba satisfecho al cierre del proceso y a la Administración verificar que los documentos aportados con ocasión de la subsanación acreditaran dicha circunstancia; una interpretación en contrario permitiría, en la práctica, que los oferentes complementaran o configuraran extemporáneamente sus ofertas, desconociendo la finalidad de la figura de la subsanación y vulnerando el principio de igualdad que rige los procedimientos de selección de contratistas.

Como se ha mencionado, lo susceptible de subsanación es la acreditación o prueba de los requisitos habilitantes, pero no la configuración material de los mismos, la cual debe concurrir necesariamente al momento del cierre, por lo que no le es dable al proponente, so pretexto de subsanar su oferta, incorporar circunstancias sobrevinientes o completar ex post facto los requisitos exigidos.

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Noción – Artículo 45 de la Ley 80 de 1993 – Artículo 2 de la Ley 50 de 1936 – Límite temporal

Según lo previsto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, la nulidad absoluta de los contratos estatales debe ser declarada de oficio cuando aparezca plenamente demostrada, y no es susceptible de ser saneada mediante ratificación. A su vez, la posibilidad de decretar oficiosamente la nulidad absoluta de los contratos, si se encuentra plenamente demostrada y en el proceso están presentes todas las partes que lo celebraron, es reiterada en el inciso final del artículo 141 del CPACA.

Ahora bien, el artículo 2º de la Ley 50 de 1936, en la nueva redacción que le dio al artículo 1742 del C.C., expresa que la nulidad absoluta se sanea “en todo caso” por prescripción extraordinaria. Por consiguiente, cualquiera que sea la causa que da origen a la nulidad absoluta, transcurrido el término de la prescripción extraordinaria no podrá pedirse ni decretarse porque el legislador, en procura de la seguridad jurídica, ha fijado un límite temporal a la posibilidad de cuestionar los negocios jurídicos.

DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por objeto o causa ilícita – Derecho a ser restituido por el valor equivalente a las prestaciones ejecutadas – Elemento probatorio – Aspecto cualitativo y cuantitativo – Artículo 48 de la Ley 80 de 1993

[…] en los contratos regidos por la Ley 80 de 1993, cuando se declara la nulidad absoluta por objeto o causa ilícita el ejecutante o prestador del objeto contractual tiene derecho a ser restituido por el valor equivalente a las prestaciones ejecutadas, siempre y cuando se encuentre demostrado que la entidad se ha beneficiado con éstas para la satisfacción de un interés público, restituciones que, no obstante, no proceden en todos los casos como lo ha indicado esta Corporación, por ejemplo, en aquellos en los que resulta materialmente imposible efectuarlas.

En línea con lo anterior, y como ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corporación, del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 se deriva la necesidad de que las prestaciones ejecutadas y no reconocidas al momento de declarar la nulidad absoluta sea acreditada en dos aspectos: cualitativo, vale decir, que haya significado un beneficio representado en la satisfacción de un interés público; y otro cuantitativo, en tanto la declaración de restituir lo ejecutado debe ir hasta el monto efectivamente demostrado.

[…] la Sala considera que, dado que el medio de control ejercido es el de nulidad simple, del cual no se deriva el restablecimiento de derecho alguno en favor de las partes o de terceros, no hay lugar al reconocimiento de restituciones mutuas. […]