PRECIO – Elemento – Contrato Estatal
Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.
PRECIOS UNITARIOS – Estructuración del precio – Cantidades de obra
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha explicado que, en los contratos pactados mediante precios unitarios, ante la imposibilidad de establecer con exactitud los montos totales que resultarán de realizar la obra contratada, la entidad aproxima un cálculo estimado de la cantidad o unidades de obra que se requerirá ejecutar previo a la ejecución del negocio jurídico, es decir, en los pliegos de condiciones o documento equivalente y en el contrato. Esto, con el propósito de que el proponente establezca en su propuesta unos valores unitarios respecto de cada unidad de obra prevista por la entidad contratante.
En consecuencia, debe distinguirse entre el valor estimado del contrato y el valor real o ejecutado, determinado este último por las mayores o menores cantidades de obra que el contratista efectivamente ejecute para cumplir el objeto pactado. En los contratos de obra pública con pago a precios unitarios, el valor contractual definitivo corresponde al resultado de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas por los precios unitarios establecidos en el contrato. No obstante, para la celebración de este tipo de contratos se requiere expresar un valor estimado inicial, calculado a partir de las cantidades de obra previstas y los precios unitarios que sirvieron de base para la adjudicación. Este valor tiene un carácter meramente referencial y operativo, pues el monto final del contrato solo se determina con la ejecución real y la correspondiente liquidación de las cantidades de obra.
Así las cosas, durante la etapa de planeación las entidades públicas son responsables de estimar y determinar las prestaciones que demanda la satisfacción del interés colectivo, conforme al análisis de los estudios y diseños previos. No obstante, teniendo en cuenta que en la modalidad de precios unitarios las cantidades son estimativas, es factible que, durante la ejecución del contrato, las partes puedan identificar situaciones en las que se genera la necesidad de mayores cantidades de bienes o actividades inicialmente previstas, a lo que se le conoce como mayores cantidades de obra, o adición de ítems contractuales. De esta forma, si bien la responsabilidad inicial en la definición de las cantidades recae en la entidad estatal en la fase de planeación, durante la ejecución del contrato tanto la entidad contratante como el contratista están obligados a identificar, advertir y gestionar oportunamente las situaciones que puedan afectar la adecuada ejecución del contrato.
PRECIOS UNITARIOS – Diferencias – Mayores cantidades de obra – Ítems no previstos
Una vez expuestas las diferencias entre las nociones de “mayores cantidades de obra” y de “obras extras o adicionales”, es necesario adentrarse al estudio sobre la posibilidad de introducir modificación a los contratos estatales y el límite dicha posibilidad. Al respecto, debe señalarse que, en principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues tales condiciones fueron convenidas luego de que la Entidad Pública surtiera todos los procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos, técnicos, legales y financieros propios de cada caso. No obstante, es posible que, durante la ejecución del contrato, se evidencie la necesidad de suscribir documentos de modificación en los cuales se cambie parte de las estipulaciones pactadas en un comienzo, para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado, a los cuales sirve el contrato.
En consideración, se concluye que, en los contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada consiste en aquella que fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato. La mayor cantidad de obra por encima del valor estimativo inicial en los contratos a precios unitarios no implica en forma alguna un cambio de objeto o en su valor. Por tal razón, el reconocimiento de mayores cantidades de obra, previamente autorizadas y recibidas por la entidad contratante, realmente no se está adicionando el contrato, sino procediendo, conforme a lo previsto en el mismo. En consecuencia, las cantidades de obra que resulten de las mediciones de los ítems de obra pertinentes no requiere contrato adicional y, por tanto, no les aplica el límite cuantitativo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
PRECIOS UNITARIOS – APU – Obras adicionales – Ítems no previstos
En este sentido, para la determinación de los precios unitarios correspondientes a obras adicionales o ítems no previstos, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, dado que este procedimiento no cuenta con una regulación normativa específica en materia contractual, el primer paso que debe seguir la Entidad consiste en remitirse al texto contractual. Ello con el fin de verificar si las partes establecieron un procedimiento aplicable para fijar el valor de actividades o ítems no contemplados inicialmente. Con base en esta revisión, se podrá elaborar el correspondiente análisis de precios unitarios y, proceder con la celebración de un contrato adicional o modificatorio del inicial.
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente señalar que esta Agencia ha considerado en su doctrina, en especial, en el Concepto C-1325 del 27 de octubre de 2025 que, para la determinación de esos “nuevos precios”, además de atender lo previsto en el contrato -y en caso de que este no contemple un procedimiento específico-.
[…]
Los contratos, así como cualquiera de sus modificaciones, deben estar respaldados de manera previa y suficiente por las correspondientes disponibilidades y compromisos presupuestales, en cumplimiento del principio de legalidad del gasto y de la estricta sujeción a la planeación financiera de la entidad. En consecuencia, ninguna entidad puede asumir obligaciones sin contar con dichos soportes, pues ello implicaría comprometer recursos inexistentes, desconocer los límites fijados en el presupuesto y vulnerar las reglas que garantizan la sostenibilidad fiscal y la adecuada ejecución de los recursos públicos.
Asimismo, es indispensable que la entidad documente de manera completa y transparente la justificación técnica y financiera que sustenta la incorporación de los nuevos ítems, según lo expuesto en consideraciones anteriores, y la reasignación de recursos desde los ítems iniciales. Esta documentación debe incluir los estudios, memorias de cálculo, análisis de cantidades, soportes presupuestales y las decisiones adoptadas por la supervisión o interventoría. Su incorporación al expediente contractual garantiza la trazabilidad de las actuaciones, facilita el control fiscal y disciplinario, y asegura que la entidad actúa conforme al principio de planeación y a las reglas del sistema de precios unitarios.
MODIFICACIÓN CONTRACTUAL – Condiciones
Sin perjuicio de lo expuesto, fuera de los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatales. Han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación.
Dentro de los límites de orden temporal se comprenden dos restricciones fundamentales. Primero, la vigencia del contrato, en la medida en que resulta jurídicamente imposible modificar un contrato cuyo plazo ha expirado; una vez finalizado, el vínculo obligacional se extingue y la administración carece de competencia para introducir variaciones al contenido prestacional originalmente pactado. Segundo, la prohibición de establecer prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, por cuanto tales mecanismos desconocen el derecho esencial a la libertad de competencia y afectan la transparencia en la contratación estatal. La continuidad del contrato solo puede darse mediante decisiones expresas, motivadas y adoptadas dentro del término de ejecución, nunca por efectos automáticos que perpetúen la relación contractual sin un nuevo análisis de conveniencia y oportunidad.
En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993, así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación.
Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales atienen a la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación.
Detalles del documento | |
| Fecha | 15/07/2026 |
| Actor | Héctor Estiven Patiño Barrera |
| No. radicado interno | C-915 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_06_01_007399 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_15_007486 |
| Radicado Interno | C-915 |
| Descriptor | PRECIO, PRECIOS UNITARIOS, MODIFICACIÓN CONTRACTUAL |
| Restrictor | Elemento, Contrato Estatal, Estructuración del precio, Cantidades de obra, Diferencias, Mayores cantidades de obra, Ítems no previstos, APU, Obras adicionales, Condiciones |