PRECIO – Elemento – Contrato Estatal
Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele constituir el factor de mayor relevancia para el contratista, en tanto representa la remuneración que la entidad contratante le reconocerá por la ejecución del contrato estatal.
PRECIOS UNITARIOS – Estructuración del precio – Cantidades de obra
En esta modalidad se establecen unas estimaciones de cantidades de obra, según los estudios y diseños, los estudios previos y unos precios unitarios de los respectivos ítems de obra. Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha explicado que, en los contratos pactados mediante precios unitarios, ante la imposibilidad de establecer con exactitud los montos totales que resultarán de realizar la obra contratada, la entidad aproxima un cálculo estimado de la cantidad o unidades de obra que se requerirá ejecutar previo a la ejecución del negocio jurídico, es decir, en los pliegos de condiciones o documento equivalente y en el contrato. Esto, con el propósito de que el proponente establezca en su propuesta unos valores unitarios respecto de cada unidad de obra prevista por la entidad contratante.
En consecuencia, debe distinguirse entre el valor estimado del contrato y el valor real o ejecutado, determinado este último por las mayores o menores cantidades de obra que el contratista efectivamente ejecute para cumplir el objeto pactado. En los contratos de obra pública con pago a precios unitarios, el valor contractual definitivo corresponde al resultado de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas por los precios unitarios establecidos en el contrato. No obstante, para la celebración de este tipo de contratos se requiere expresar un valor estimado inicial, calculado a partir de las cantidades de obra previstas y los precios unitarios que sirvieron de base para la adjudicación. Este valor tiene un carácter meramente referencial y operativo, pues el monto final del contrato solo se determina con la ejecución real y la correspondiente liquidación de las cantidades de obra.
ADICIÓN – Concepto – Distintos supuestos – Prohibición – Adición en más del 50%
Por un lado, las mayores cantidades de obra se presentan cuando las partes deben aumentar las cantidades de algunos ítems que sí estaban contemplados en el contrato, pero que su cálculo preliminar resultó insuficiente. Así, por ejemplo, si en un contrato de obra se habían previsto y contratado cien metros cúbicos (100 m3) de excavación, pero, en la etapa de ejecución, se determinó que este número no era suficiente, las partes pueden incrementar los metros que deberán excavarse, en atención a que dicho aumento resulta esencial para cumplir la finalidad pública que se perseguía con la contratación.
Por otro lado, las obras adicionales o extras son aquellas que no estaban convenidas en el contrato, y que, por lo tanto, implican una modificación del mismo, que debe estipularse por las partes. El Consejo de Estado ha definido las obras adicionales como “aquellas obras distintas de las inicialmente previstas en el objeto contractual, o ítems no previstos pero cuya ejecución se torna necesaria para cumplirlo a cabalidad, en tal sentido su reconocimiento implica variación del contrato”. Igualmente, la mencionada Corporación ha señalado que, cuando las partes estimen necesario incluir una obra adicional o extra que comprenda aumentar el valor del contrato, deberá suscribirse un contrato adicional, que formalice tal modificación, dado que, de lo contrario, no podrá reconocerse su pago.
ADICIÓN – Prohibición – Monto – Cálculo – Parágrafo artículo 40 – Ley 80 de 1993
En la doctrina expuesta en dichos conceptos esta Agencia ha sostenido respecto del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 lo siguiente: “Dicha norma además de consagrar una prohibición trae implícita una autorización, consistente en la posibilidad de adicionar los contratos estatales, siempre que no se supere el tope establecido. La regla establecida en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 aplica a todos los contratos estatales regidos por el EGCAP, independientemente de la modalidad de selección, de la tipología contractual del negocio jurídico que se considere necesario adicionar o del sistema de precios pactados”.
La postura expuesta previamente por la Subdirección de Gestión Contractual, en torno al tope de la adición de los contratos, no ha sido pacifica, por el contrario, ni la doctrina ni la jurisprudencia del Consejo de Estado han sido uniformes en la caracterización de las instituciones. En razón a ello, resulta relevante, a efectos de atender la consulta planteada exponer las diferentes posturas en relación con el tope establecido para adicionar los contratos, especialmente, frente a aquellos en los que el precio se ha pactado bajo la modalidad de precios unitarios. Dicha exposición se realiza con el fin de explicar las razones por las cuales esta Agencia considera necesario hacer un cambio en su línea doctrinal sobre el tema analizado en los contratos cuya estructuración y pago se realiza por precios unitarios.
ADICIÓN – Mayores cantidades – Límites – Posturas
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP –, contenido en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, así como en las normas que las han modificado y las reglamentan, no consagra una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los contratos celebrados por las Entidades Estatales. De igual forma, tampoco existe ninguna restricción expresa para modificar los contratos estatales. La regulación expresa contenida en el ordenamiento jurídico se limita a fijar los porcentajes límite para adicionar los valores inicialmente pactados, como lo hace el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que, los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado en SMLMV.
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La primera postura, que fue señalada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y adoptada por el Consejo de Estado en otros pronunciamientos, parte de considerar que solo hay lugar a la celebración de un contrato adicional y, por tanto, que se encuentre sometido al parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, cuando se trate de adicionar una obra u actividad que no estaba contemplada en el alcance inicial del contrato. En tal sentido, y según dicha postura, a otros aumentos del valor originados, por ejemplo, en mayores cantidades de obra, no les aplica la prohibición, ya que, bajo dicha tesis, el valor inicial del contrato, en el sistema de precios unitarios, solo consiste en un estimativo del costo que tendrá el contrato, que solo logra determinarse una vez termine la ejecución, de manera que con las mayores cantidades de obra no se presentaría una modificación del precio, sino que simplemente se determinará el valor final del contrato, que no será diferente del precio acordado inicialmente que se mantendrá invariable, precisándose, al final, el monto real del estimativo.
MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Límites
Sin perjuicio de lo expuesto, fuera de los límites cuantitativos señalados en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y de la cláusula excepcional de modificación de los contratos estatales, no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatales. Han sido los aportes de la jurisprudencia, de la función consultiva del Consejo de Estado, y de la doctrina comparada, los que han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación de un contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante a preservar los principios de origen legal como es el principio de planeación, de selección objetiva de libertad de concurrencia, de transparencia, de igualdad, entre otros, tal y como se explicará a continuación.
Dentro de los límites de orden temporal se comprenden dos restricciones fundamentales. Primero, la vigencia del contrato, en la medida en que resulta jurídicamente imposible modificar un contrato cuyo plazo ha expirado; una vez finalizado, el vínculo obligacional se extingue y la administración carece de competencia para introducir variaciones al contenido prestacional originalmente pactado. Segundo, la prohibición de establecer prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, por cuanto tales mecanismos desconocen el derecho esencial a la libertad de competencia y afectan la transparencia en la contratación estatal. La continuidad del contrato solo puede darse mediante decisiones expresas, motivadas y adoptadas dentro del término de ejecución, nunca por efectos automáticos que perpetúen la relación contractual sin un nuevo análisis de conveniencia y oportunidad.
En torno a los límites de orden formal, debe señalarse que, por un lado, es necesario que, la modificación de los contratos conste por escrito, dado el carácter solemne del contrato estatal y que sea suscrito por el jefe o representante legal o su delegado, de conformidad con los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 1993, así como el deber de la existencia de las disponibilidades presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones. Por otro lado, la entidad debe motivar y justificar la modificación.
Los límites materiales corresponden a la prohibición de modificar las condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se incluyan elementos que, “habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos, o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada”. Finalmente, se encuentran los límites axiológicos, los cuales atienen a la necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia, selección objetiva y planeación. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Principio de planeación – Deber
El principio de planeación exige a las entidades estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. La planeación del contrato estatal se configura como un presupuesto esencial, según el cual la selección de contratistas, la celebración de contratos, la ejecución y liquidación de los mismos no pueden ser, de ninguna manera, producto de la improvisación. En consecuencia, debe hacerse un plan detallado de lo que se quiere contratar y de los medios técnicos y económicos con los que se cuenta para alcanzarlo, para con base en ello realizar un procedimiento legalmente idóneo a fin de escoger al particular o Entidad Pública que colaborara en la consecución de la obra, bien o servicio determinado, realizar las previsiones técnicas, legales y económicas a que haya lugar para afrontar las contingencias previsibles que puedan afectar el desarrollo del contrato, y contar con elementos en lo posible suficientes para actuar ante situaciones inesperadas.
Por otro lado, también es importante señalar que la planeación, como herramienta para la gestión contractual pública, implica que todo proyecto que pretenda adelantar las Entidades Estatales esté precedido de estudios encaminados a determinar su viabilidad económica, con ello se pretende dar racionalidad del gasto público, en concordancia con las necesidades públicas en un momento determinado, razón por la cual, previo a la ejecución del contrato, la Administración debe realizar los estudios del valor aproximado, de acuerdo con la fluctuación y estado del mercado.
Detalles del documento | |
| Fecha | 17/07/2026 |
| Actor | Juan Esteban Oliver Ortiz |
| No. radicado interno | C-916 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_06_02_007440 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_17_007603 |
| Radicado Interno | C-916 |
| Descriptor | PRECIO, PRECIOS UNITARIOS, ADICIÓN, MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES |
| Restrictor | Elemento, Contrato Estatal, Estructuración del precio, Cantidades de obra, Concepto, Distintos supuestos, Prohibición, Adición en más del 50%, Monto, Cálculo, Parágrafo artículo 40, Ley 80 de 1993, Mayores cantidades, Límites, Posturas, Procedencia, Principio de planeación, Deber |