RÉGIMEN EXCEPCIONAL – Justificación – Criterios de clasificación
El inciso segundo del 365 constitucional dispone que “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares […]”. Por ello, el inciso primero del artículo 31 de la Ley 142 de 1994 dispuso expresamente que “Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa” (Énfasis fuera de texto). Asimismo, el inciso primero del artículo 32 ibidem precisa lo siguiente: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Naturaleza – Régimen especial
Asimismo, el inciso primero del artículo 32 ibidem precisa lo siguiente: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado” (Énfasis fuera de texto). De esta manera, el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo considera que: “En este orden de ideas, el régimen jurídico aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios en materia contractual es el propio del derecho común y sólo excepcionalmente se aplican las reglas del derecho público, es decir, las reglas de la Ley 80 de 1993”.
EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Mixtas – Privadas con participación estatal – Entidades descentralizadas por servicios – Sentencia C-736 de 2007
Respecto a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conviene señalar, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-736 de 2007, que aquellas son entidades descentralizadas por servicios, independientemente de la naturaleza y porcentaje de su capital. En otras palabras, aunque el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden ser oficiales, mixtas o privadas, estas tres especies ingresan en la categoría de las entidades descentralizadas por servicios, es decir, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Orden Público.
Al respecto, debe recordarse que en dicha Sentencia el alto tribunal afirmó que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios mixtas y privadas con aportes estatales son tipos especiales de entidades descentralizadas por servicios que, por tanto, no pueden enmarcarse en las otras especies de entidades descentralizadas por servicios enlistadas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es decir, que no cabe considerarlas, verbigracia, dentro de las sociedades públicas ni en las sociedades de economía mixta.
EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Capital – 100% privadas – Naturaleza
A pesar de las discusiones e implicaciones que pueda tener, es importante tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional, siendo pertinente señalar que las empresas de servicios públicos mixtas y empresas privadas de servicios públicos con participación pública son consideradas entidades descentralizadas por servicios. Sin embargo, dentro del pronunciamiento de la Corte Constitucional no se expuso de forma explícita el mismo efecto para las empresas con capital 100% privadas que son prestadoras de servicios públicos domiciliarios, lo cual implica exponer dos posturas.
La primera postura es la que resalta la doctrina, donde se expone que el pronunciamiento de constitucionalidad implica que lo dispuesto en el literal g) se subsumen las empresas de servicios públicos mixtas o privadas (en torno a las últimas ya no precisa si tienen aporte estatal) como parte de la Rama Ejecutiva en su sector descentralizado.
La segunda postura que también se deriva de la interpretación de la sentencia es que la Corte Constitucional determinó que las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas y privadas con participación estatal constituyen una categoría especial de entidades descentralizadas por servicios. En esta línea, se destaca que el encabezado de la consideración 5.3. alude expresamente, así como en varios apartes que son entidades descentralizadas por servicios las empresas de servicios públicos mixtas y privadas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública. Esta interpretación se complementa con la Ley 142 de 1994, que define los tipos societarios según la proporción de capital estatal y privado, entendiendo como empresa privada de servicios públicos como aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades internacionales que se acogen al régimen privado, lo que implica una participación minoritaria del Estado.
Teniendo en cuenta las posturas expuestas, se acoge la segunda, destacándose que las empresas con capital 100% privado por las actividades que desempeñan cumplen funciones de interés general, pero no significa que formen parte de la estructura del Estado ni está integrado en la Rama Ejecutiva del Poder Público, pues no están contempladas en las consideraciones de la Corte Constitucional como entidades descentralizadas por servicios, pues no cuentan un capital del Estado.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Sujetos Obligados
A partir de la lista de quienes son los sujetos obligados a publicar la información, puede inferirse que las entidades territoriales tienen la obligación de publicar la información relativa a su contratación, así como las entidades descentralizadas por servicios. Esta obligación del deber de publicar fue desarrollada por el Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015, el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el SECOP. Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la Ley 1712 de 2014, todos los destinatarios de la Ley Estatutaria de Transparencia y Acceso a la Información Pública deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Documentos del Proceso
El derecho de acceso a la información pública o de interés público permite a toda persona, sin necesidad de acreditar calidad, interés o condición particular, conocer la existencia de información pública, acceder a la misma y difundirla o publicarla, según su interés. En ese contexto, las Entidades Estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición […]”.
La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que: “son: (a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. [Énfasis fuera de texto] Sin embargo, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.
Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. Nótese que la norma se refiere a los documentos “expedidos por la entidad estatal” durante el proceso de contratación, excluyendo de la noción de Documentos del Proceso los expedidos por un sujeto distinto a la entidad, salvo la oferta, la cual se incluye expresamente en el referido artículo 2.2.1.1.1.3.
ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL – SECOP II – Módulo de Régimen Especial – Con oferta – Sin Oferta
En ese sentido, dicho precepto anteriormente referenciado establece el deber de publicar toda aquella información relacionada con el respectivo contrato, sin incluir ninguna excepción relacionada con la naturaleza u objeto contractual. Por lo tanto, para que las entidades exceptuadas cumplan con el deber de publicidad consagrado en el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 que modificó el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, se requiere que publiquen en el SECOP II todo documento expedido durante las diferentes etapas del proceso contractual, abarcando desde la fase previa a su celebración, pasando por la ejecución y hasta la fase posterior a su ejecución. Adicionalmente se aclara, que el cumplimiento del deber de publicación de la documentación contractual debe armonizarse con las normas aplicables al tipo de información que estas contienen, si procede restricción de esta por una reserva constitucional o legal.
Teniendo en cuenta, la obligatoriedad de SECOP II para entidades de régimen especial, es preciso señalar que está habilitado dos módulos para dichas entidades: i) Régimen Especial con Ofertas, que consiste en un procedimiento contractual que se desarrolla en línea y dentro de la plataforma, en el que las entidades pueden estructurar el proceso de contratación y recibir las ofertas de los proveedores y generar el contrato electrónico y demás documentos, conformándose un expediente electrónico; ii) Régimen Especial sin Ofertas, que consiste en que las entidades pueden estructurar el Proceso de Contratación, generar el contrato electrónico y realizar la gestión contractual. Al respecto, la Circular Externa No. 002 del 23 de agosto de 2024, estableció los lineamientos para la aplicación del artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 por parte de las Entidades Estales que por disposición legal cuentan con un régimen contractual excepcional al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
GRUPO EMPRESARIAL – Concepto – Alcance
[…] para que se configure un grupo empresarial no solo se requiere el vínculo de subordinación, sino que es necesario la unidad de propósito y de dirección. Al respecto, la Superintendencia de Sociedades ha expresado que existe “unidad de propósito y dirección” en que además de tener administradores comunes, se verifican procesos de integración vertical u horizontal. A modo de ejemplo, es posible aludir a grupo empresarial cuando se observa que una sociedad adquiere cueros, otra los transforma, una tercera fabrica zapatos, otra produce gelatina y finalmente otra se encarga de comercializar estos productos. Del mismo modo, también se presenta cuando empresas fijan políticas comunes que orientan sus actividades hacia objetivos compartidos. Teniendo en cuenta esto, la Superintendencia de Sociedades en su Circular Jurídica Básica expone los siguientes aspectos para determinar la existencia de grupo empresarial:
La configuración de determinados aspectos o presupuestos como la unidad de propósito o de dirección, permite identificar la conformación de un grupo empresarial. Este reconocimiento es importante para entender las dinámicas de cooperación y coordinación entre distintas sociedades, en el marco de un grupo empresarial. En este aspecto, existe una obligatoriedad de registrar la situación de control o grupo empresarial, conforme al artículo 30 de la Ley 222 de 1995 y artículos 260 y 261 del Código de Comercio.
GRUPO EMPRESARIAL – Filial – Subsidiaria
En el marco de un grupo empresarial, hay una diferencia entre las filiales y las subsidiarias. La filial es aquella subordinada de manera directa, en la que la matriz ejerce un poder de decisión inmediato sobre sus órganos sociales, ya sea por participación mayoritaria, capacidad de influir decisivamente en las decisiones o facultad para designar administradores. Por su parte, la subsidiaria es una subordinada indirecta, sometida al control de la matriz por intermedio de otras subordinadas; en este caso, la matriz no ejerce el control de forma inmediata, sino a través de una o varias filiales que actúan como vehículo de influencia. En síntesis, ambas son subordinadas, pero la filial responde a un control directo y la subsidiaria a un control mediado dentro de la estructura del grupo empresarial. Para ilustración, el artículo 260 del Código de Comercio prescribe: “[…] Una sociedad será subordinada o controlada cuando su poder de decisión se encuentre sometido a la voluntad de otra u otras personas que serán su matriz o control ante, bien sea directamente, caso en el cual aquélla se denominará filial o con el concurso o por intermedio de las subordinadas de la matriz, en cuyo caso se llamará subsidiaria”.
SECOP II – Filiales – Deber – Publicidad – Alcance
Bajo esa premisa, el elemento determinante para resolver la consulta estriba en la noción de personería jurídica e independencia patrimonial que ostenta cada una de las filiales de un grupo empresarial, y la necesidad de la centralización de gestión en la publicidad responda a una legítima estrategia de optimización administrativa y eficiencia de recursos para el grupo empresarial, la matriz y sus filiales nacionales no pierden su individualidad como sujetos de derechos y obligaciones. En el ámbito de la contratación estatal y las plataformas electrónicas de gestión, las cargas obligacionales se predican formalmente de cada entidad contratante individualizada, la cual posee su propio usuario corporativo en SECOP II y sus propias responsabilidades de rendición de cuentas.
Frente al supuesto, donde concurren procesos conjuntos, es pertinente precisar que el SECOP II tiene habilitado dos módulos para entidades de régimen especial: Régimen Especial (con ofertas), de carácter transaccional para estructurar, recibir ofertas y firmar contratos en línea; y Régimen Especial (sin ofertas), enfocado en publicidad, donde los documentos y el contrato manuscrito se cargan en la plataforma sin dar clic en «Finalizar» para permitir futuras modificaciones. De acuerdo con la Circular Externa No. 002 de 2024, que se explicó en consideraciones previas, corresponde a cada entidad determinar de forma autónoma y fundamentada cuál módulo utilizar según la naturaleza de la contratación y los principios de transparencia y eficiencia.
Detalles del documento | |
| Fecha | 21/07/2026 |
| Actor | Jorge Elías Perdomo Villegas |
| No. radicado interno | C-967 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_06_12_007999 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_21_007655 |
| Radicado Interno | C-967 |
| Descriptor | RÉGIMEN EXCEPCIONAL, EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, EMPRESAS PRIVADAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, ENTIDADES DE RÉGIMEN ESPECIAL, GRUPO EMPRESARIAL, SECOP II |
| Restrictor | Justificación, Criterios de clasificación, Naturaleza, Régimen especial, Mixtas, Privadas con participación estatal, Entidades descentralizadas por servicios, Sentencia C-736 de 2007, Capital, 100% privadas, Sujetos obligados, Documentos del Proceso, SECOP II, Módulo de Régimen Especial, Con Oferta, Sin Oferta, Concepto, Alcance, Filial, Subsidiaria, Filiales, Deber, Publicidad |