CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias
Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar el ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo de Estado ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.
[…]
En virtud de ello, los convenios no se estructuran bajo una lógica de intercambio oneroso ni de selección de contratistas, sino bajo un esquema de cooperación institucional, lo que impide trasladar de manera automática las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, los convenios interadministrativos no se someten, en principio, al régimen contractual previsto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, pues su finalidad no es contratar bienes, obras o servicios con terceros, sino coordinar esfuerzos entre entidades públicas para el cumplimiento de funciones estatales. La aplicación del Estatuto General de Contratación solo procede de manera supletoria, en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional. Mientras ello no ocurra, el convenio se rige por sus propias cláusulas y por los principios de colaboración, coordinación y eficiencia administrativa que orientan la actuación interinstitucional.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Régimen aplicable – Aplicación supletoria del EGCAP – Potestades unilaterales
En todo caso, es preciso señalar que la denominación de convenio no implica, por sí misma, que se trate de un convenio interadministrativo ni que, en consecuencia, resulte aplicable el EGCAP por parte de la entidad pública que actúa como constituyente. La naturaleza jurídica del negocio no se define por el título del documento, sino por el contenido material de las obligaciones pactadas. En esta línea, habrá convenio interadministrativo cuando las partes actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que exista una relación de intercambio propia de los contratos conmutativos, y sin que pueda predicarse la preponderancia de un régimen contractual sobre otro. En estos convenios no se configura un pago por honorarios, administración o remuneración equivalente, pues se entiende que ambas partes aportan recursos, capacidades o actividades para la consecución de los fines comunes establecidos en el instrumento. Por el contrario, los contratos interadministrativos son negocios jurídicos típicamente conmutativos, en los cuales el valor del contrato corresponde al precio de la contraprestación que la entidad contratista debe recibir a cambio del suministro del bien, obra o servicio requerido por la entidad contratante.
Teniendo en cuenta esta precisión, cuando el convenio no contiene cláusulas de liquidación ni procedimientos para exigir el reintegro de recursos no ejecutados, la entidad estatal no puede acudir de manera automática a las potestades unilaterales propias de los contratos estatales ni al procedimiento sancionatorio del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. En estos instrumentos asociativos, las facultades de dirección, control o terminación provienen exclusivamente de lo que las partes hayan definido en el convenio, por lo que cualquier actuación unilateral debe estar expresamente prevista en el convenio y acompañada del procedimiento acordado para su ejercicio.
LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Convenios interadministrativos – Procedencia – Pacto expreso
La Sección Tercera del Consejo de Estado en su momento expresó que tratándose de convenios entre entidades públicas, en un pronunciamiento, indicó que la liquidación unilateral no resulta procedente en aquellos convenios en los que las entidades tienen la “finalidad asociativa”, actuando en pie de igualdad, como sucede en los regulado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, pues “[…] de obrar en el pacto una finalidad asociativa entre las partes, ninguna de estas podría imponerle a la otra su propio balance de cuentas, porque la situación de paridad entre ambas entidades públicas asociadas en virtud el convenio, es incompatible con el ejercicio de prerrogativas como la liquidación unilateral, […]”. En la misma providencia, el Consejo de Estado aclaró que, cuando el contrato interadministrativo no responde a una finalidad asociativa sino a una verdadera relación conmutativa —en virtud de la cual una entidad estatal presta un servicio a la otra o le suministra un bien—, la liquidación unilateral sí resulta procedente. En otras palabras, la tesis que se ha venido sosteniendo es que, en los contratos interadministrativos, al fundarse en una relación conmutativa, en la que una entidad presta un servicio o suministra un bien a la otra, se reconoce que es posible la liquidación unilateral.
[…]
Teniendo en cuenta la postura jurisprudencial, el Consejo de Estado ha expresado en varias sentencias que los convenios interadministrativos no están sometidos a las normas de la Ley 80 de 1993 sobre liquidación de los contratos. En tal sentido, se ha señalado que no es procedente la liquidación bilateral y unilateral del contrato, salvo que se haya pactado por parte de las entidades cooperantes, pues no es aplicable en principio el EGCAP. De esta manera, no es procedente que una entidad estatal liquide unilateralmente un convenio interadministrativo para exigir el reintegro de saldos o recursos no ejecutados cuando no existe pacto expreso en la minuta contractual que habilite dicha actuación, ni puede acudirse al procedimiento administrativo sancionatorio del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, pues estas son reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). En este aspecto, los convenios interadministrativos no están sujetos a las reglas de liquidación bilateral o unilateral previstas en la Ley 80 de 1993, salvo que las entidades cooperantes hayan pactado expresamente tales mecanismos en ejercicio de su autonomía de la voluntad.
TÍTULO EJECUTIVO – Liquidación unilateral – Título ejecutivo complejo – Conciliación extrajudicial
Por lo tanto, un acto administrativo de “liquidación unilateral” dictado sin habilitación convencional no constituye título ejecutivo suficiente para adelantar cobro coactivo para recuperar los recursos no ejecutados, pues carece de fundamento en el régimen aplicable a los convenios interadministrativos. Solo cuando las partes han pactado cláusulas que permitan a una de ellas ejercer potestades unilaterales —incluyendo la determinación de saldos a reintegrar y el procedimiento para hacerlos exigibles— dicho acto podría tener efectos vinculantes y eventualmente servir como título ejecutivo, siempre que se haya seguido el procedimiento acordado. En estos términos, si las partes no estipularon cláusulas de liquidación, mecanismos de reintegro o procedimientos para hacer efectivas potestades unilaterales -imposición de multas o cláusula penal-, la entidad estatal carece de competencia para adelantar actuaciones unilaterales y, por tanto, no puede generar un acto administrativo que constituya título ejecutivo suficiente para cobro coactivo.
Lo anterior no significa, sin embargo, que ante la imposibilidad de expedir dicho acto la entidad aportante quede desprovista de todo instrumento de recuperación. Conforme al artículo 297 del CPACA, prestan mérito ejecutivo las obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles que consten en documentos provenientes del deudor o emanados de la actuación contractual. En esa medida, el convenio, sus modificaciones, las actas de recibo, los informes de supervisión y, en su caso, el acta de liquidación bilateral parcial puede conformar un título ejecutivo complejo, siempre que de su lectura conjunta se desprenda una obligación de esa naturaleza a cargo de la entidad ejecutora. La calificación corresponde al juez del contrato y depende del contenido concreto de las estipulaciones y de los soportes de ejecución, sin que pueda anticiparse por vía consultiva.
CADUCIDAD – Cómputo – Artículo 164 del CPACA – Convenios interadministrativos
Tratándose de este tipo de convenios, así como de los contratos no sometidos a la Ley 80 de 1993, el cómputo del término de caducidad regulados en el numeral v), literal j), del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, debe sujetarse a la forma en que las partes hayan regulado la liquidación en el convenio. Si las partes estipularon únicamente la liquidación bilateral, el término de caducidad se computará desde el vencimiento del plazo pactado o, en su defecto, desde los cuatro meses previstos en el ordinal v), literal j), del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Si estipularon tanto la liquidación bilateral como la unilateral, la caducidad se contará desde el vencimiento del plazo pactado en el contrato y, en su defecto, desde el vencimiento de los dos meses adicionales previstos en la misma norma para realizar la liquidación unilateral. Esta precisión se adopta teniendo en cuenta las disposiciones legales, y en especial, el plazo adicional de los dos meses solo tiene fundamento cuando se haya estipulado la liquidación unilateral y no se fija un término contractual para hacerla. Ahora bien, cuando el convenio interadministrativo carece de cláusula de liquidación unilateral, la administración no tiene competencia contractual para liquidar de manera unilateral el convenio. En consecuencia, si la liquidación bilateral fracasa, no existe un acto contractual que declare el saldo a favor del Estado ni un título ejecutivo derivado de dicha actuación, por lo que la entidad deberá agotar la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad del medio de control de controversias contractuales, conforme al numeral 1 del artículo 161 del CPACA. La presentación de la solicitud suspende el término de caducidad en las condiciones del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, esto es, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio, se expidan las constancias respectivas o venzan los tres meses siguientes, lo que ocurra primero. Fracasada la conciliación, la controversia deberá someterse al juez del contrato, único competente para declarar el incumplimiento y ordenar el reintegro de los recursos no ejecutados.
POTESTAD SANCIONATORIA CONTRACTUAL – Reserva legal – Multas y cláusula penal – Convenios interadministrativos
En tal sentido, es importante destacar que la cláusula penal es un elemento accidental en los contratos porque se pacta de común acuerdo por las partes, de conformidad con el principio de la autonomía de la voluntad. Al respecto, la doctrina expresa: “La cláusula penal pecuniaria se constituye en una tasación anticipada de perjuicios ocasionados por el incumplimiento del deudor de la obligación principal del contrato […]”. Asimismo, el Consejo de Estado plantea que: “Con la imposición y ejecución de la cláusula penal se penaliza al contratista, por el incumplimiento grave del contrato, constituyendo una verdadera indemnización, que aunque parcial es definitiva, pues con ella se resarcen los perjuicios, o parte de ellos, a favor de la parte que ha cumplido el negocio”.
Por lo tanto, en virtud de la autonomía de la voluntad –artículo 1602 Código Civil–, las partes de un contrato, para procurar el cumplimiento de las obligaciones a su favor, pueden pactar las cláusulas contractuales de apremio y la pena adjudicable a la parte incumplida. Su naturaleza es punitiva y se causan en los eventos en los que se configure un incumplimiento contractual del deudor. De esta manera, tanto la imposición unilateral de las multas pactadas, como la reclamación de la cláusula penal, ocurre como manifestación de las prerrogativas de control, dirección y coerción que ejerce el Estado ante un incumplimiento por parte de sus contratistas.
Ahora bien, esa manifestación de prerrogativa presupone la habilitación legal que la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011 confieren a las entidades sometidas al EGCAP frente a sus contratistas. En los convenios interadministrativos, en cambio, es necesario distinguir entre la validez del pacto y la forma en que este se hace efectivo. La estipulación de multas o de cláusula penal pecuniaria genera obligaciones accesorias plenamente exigibles entre las partes cooperantes —su fuente es el artículo 1592 del Código Civil y la autonomía de la voluntad—, pero no constituye por sí misma una competencia administrativa para imponerlas mediante acto administrativo. La potestad sancionatoria contractual y el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 son manifestaciones de poder público sometidas a reserva de ley y de competencia reglada, que no pueden crearse ni atribuirse por acuerdo de voluntades, del mismo modo que las cláusulas excepcionales del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 solo pueden pactarse allí donde la ley lo autoriza. En consecuencia, la entidad cooperante puede exigir el pago de las sumas pactadas conforme al procedimiento convenido y, ante la renuencia del ejecutor, acudir a la conciliación extrajudicial y a la jurisdicción, pero no puede erigirse en juez de su propia causa frente a otra entidad estatal situada en posición de igualdad. Situación distinta es la de la liquidación pactada, que no comporta el ejercicio de una prerrogativa sancionatoria sino un mecanismo convencional de cierre y determinación del balance final del negocio.
MULTAS Y CLÁUSULA PENAL – Competencia temporal – Cambio de línea doctrinal
En cuanto a la competencia temporal para la imposición de sanciones por incumplimientos contractuales, esta no se determina por la denominación de la medida, sino por su naturaleza jurídica y por la función que cumple dentro de la relación contractual. En este sentido, la multa debe imponerse durante la ejecución del convenio, en tanto constituye un mecanismo de coerción orientado a conminar al cooperante al cumplimiento oportuno de sus obligaciones. Su finalidad es esencialmente preventiva y correctiva, por lo que solo resulta procedente mientras el convenio se encuentra vigente y en curso de ejecución. Por su parte, la cláusula penal pecuniaria, dada su naturaleza sancionatoria y/o indemnizatoria, puede hacerse efectiva incluso una vez finalizada la relación contractual. Esta facultad se extiende hasta el plazo previsto para la liquidación del convenio interadministrativo, etapa en la cual la entidad puede determinar y cuantificar los perjuicios derivados del incumplimiento, siempre que así se haya estipulado en el instrumento contractual. Respecto de los contratos estatales sometidos al EGCAP, esta postura implica abandonar la tesis sobre competencia temporal contenida en los conceptos C-432 del 27 de julio de 2020, C-646 del 9 de noviembre de 2020, C-329 del 7 de septiembre de 2023 y C-200 del 22 de julio de 2024, conforme a la cual, con fundamento en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, la administración solo podía imponer multas y hacer efectiva la cláusula penal mientras estuviera pendiente la ejecución de las obligaciones del contratista. Tal lectura no se desprende del texto de la norma, que no condiciona la imposición de estas medidas al plazo de ejecución del contrato, y resulta incompatible con la finalidad indemnizatoria de la cláusula penal, cuya cuantificación solo puede realizarse una vez conocido el alcance definitivo del incumplimiento. En su lugar, se adopta el criterio según el cual el límite temporal se determina por la naturaleza de la medida y por el término de que dispone la administración para liquidar el negocio jurídico.
Como lo ha expresado el Consejo de Estado con respecto a estas cláusulas, resulta pertinente precisar que la potestad sancionatoria debe ejercerse de acuerdo con el tipo de medida a imponer, a la culminación de la relación negocial o la fecha prevista para la liquidación del negocio jurídico. Esto permite que, en el balance financiero del acta de liquidación, se hagan los cruces y/o compensaciones que correspondan, de acuerdo con las sanciones impuestas en el proceso sancionatorio.
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y LIQUIDACIÓN – Concurrencia – Inexistencia de prejudicialidad – Debido proceso
Tratándose de contratos sometidos al EGCAP, donde ambas actuaciones sí resultan procedentes, no existe prejudicialidad ni orden de prelación entre ellas. El procedimiento sancionatorio y el trámite de liquidación persiguen finalidades distintas —declarar la responsabilidad contractual e imponer la consecuencia patrimonial, el primero; determinar el estado final de cuentas del negocio, el segundo— y pueden adelantarse de manera simultánea, sin que la culminación de aquel constituya presupuesto de este. Antes bien, el ejercicio simultáneo resulta funcional, pues permite incorporar al balance financiero de la liquidación los cruces y compensaciones derivados de las sanciones impuestas.
Tampoco el inicio del procedimiento sancionatorio suspende los términos previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. La suspensión de términos de competencia requiere consagración legal expresa, y ni dicha norma ni el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 la establecen; a ello se suma que las reglas sobre pérdida de competencia son de interpretación restrictiva, en cuanto delimitan el ejercicio de potestades públicas. En consecuencia, si el término para liquidar unilateralmente expira mientras el procedimiento sancionatorio se encuentra en curso, la competencia para liquidar se extingue conforme a las reglas legales, sin que se entienda prorrogada por la actuación en trámite, y el interesado podrá solicitar la liquidación judicial en los términos del artículo 141 del CPACA.
DECLARATORIA DE SINIESTRO – Improcedencia – Convenios interadministrativos – Reclamación ante la aseguradora
En este contexto, aunque la entidad constate un incumplimiento en la etapa postcontractual —como la renuencia o mora en devolver recursos no ejecutados— ello no habilita por sí solo la declaratoria del siniestro, pues dicha facultad no surge de la ley en el ámbito de los convenios interadministrativos. La competencia del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 para declarar el siniestro es una potestad exclusiva de la administración en los contratos estatales sometidos al EGCAP y, conforme a lo expuesto en el aparte iii, no puede extenderse a los convenios por vía de aplicación supletoria ni constituirse mediante estipulación de las partes, dada la posición de igualdad en que estas concurren. En consecuencia, cualquier actuación frente a la póliza debe ajustarse a lo pactado en la minuta y a los mecanismos propios del derecho de los seguros. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó: “[…] que respecto de los convenios interadministrativos, si se ha pactado como garantía una póliza de cumplimiento, al no resultar procedente el ejercicio de potestades unilaterales, deberá realizarse la correspondiente reclamación a la aseguradora siguiendo para el efecto.
INHABILIDADES – Artículo 90 de la Ley 1474 de 2011 – No aplicación a entidades estatales – Registro Único de Proponentes
El incumplimiento reiterado derivado de multas o cláusula penal pecuniaria no puede generar inhabilidad para contratar cuando el sujeto afectado es una entidad estatal. El artículo 90 de la Ley 1474 de 2011 establece dicha inhabilidad únicamente para los contratistas, entendidos como particulares que participan en la contratación pública. Tal como señala la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, las inhabilidades son “impedimentos o tachas […] que imposibilitan para participar en procesos de selección, celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales”, afectando la capacidad de quienes, por su situación o condición, “no pueden disponer de los suyos mediante la celebración de negocios jurídicos”
Finalmente, el Consejo de Estado ha reiterado que las entidades públicas no pueden ser inhabilitadas por sanciones contractuales, pues ello equivaldría a impedirles cumplir los fines estatales y contrariar los principios de la función administrativa. En el Concepto 1283 de 2000 se sostuvo que “[…] por cuanto mal podría el mismo Estado en algunos eventos, como en el de la declaratoria de caducidad, inhabilitar a sus organismos o entidades para la realización de los fines atribuidos por la Constitución, contrariando de esta manera los principios generales de la función administrativa”. Por tanto, el incumplimiento reiterado derivado de multas o cláusula penal pecuniaria no puede traducirse en inhabilidad para contratar cuando el sujeto es una entidad estatal, dado su régimen constitucional especial y la naturaleza pública de sus funciones.
La misma razón excluye cualquier efecto registral. El artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 dispone la inscripción en el Registro Único de Proponentes de las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, y prevé el reporte de las multas y sanciones impuestas dentro de ese mismo ámbito subjetivo. Las entidades estatales que concurren a un convenio interadministrativo en calidad de cooperantes no son sujetos de inscripción en dicho registro, de manera que la imposición de una multa o la efectividad de la cláusula penal no genera anotación alguna ni produce efecto sobre su capacidad de contratación, sin perjuicio de los deberes de publicidad de la actuación en el SECOP y de las responsabilidades individuales que las autoridades competentes puedan deducir frente a los servidores públicos involucrados.
SUPERVISIÓN – Convenios interadministrativos – Informe de presunto incumplimiento – Responsabilidad del supervisor
En este marco, la supervisión implica un seguimiento permanente, técnico y jurídico de la ejecución, orientado a verificar que el objeto se cumpla en la forma, tiempo y condiciones convenidas, y que los recursos aportados se administren con diligencia y transparencia. Así, la supervisión no solo exige velar por el cumplimiento de las obligaciones, sino también actuar oportunamente frente a retrasos, incumplimientos o riesgos que afecten la ejecución, sin que las dificultades internas del ejecutor —como la liquidación de subcontratos o trámites administrativos propios— puedan oponerse, por regla general, para justificar demoras o impedir la liquidación del convenio principal.
De esa exigencia de actuación oportuna se desprende la respuesta sobre el momento y el límite temporal del informe de presunto incumplimiento. El ordenamiento no fija un plazo perentorio y autónomo para rendirlo: ni el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 ni las normas que regulan la supervisión establecen un término preclusivo al efecto. El deber de reporte se rige, por tanto, por el principio de oportunidad inherente a la función de vigilancia, conforme al cual el informe debe presentarse tan pronto se verifiquen los hechos que lo motivan, de modo que el ordenador del gasto conserve un margen útil para adoptar las decisiones que correspondan. El límite temporal del informe es, en consecuencia, funcional y no autónomo: viene determinado por los plazos dentro de los cuales la entidad conserva competencia para liquidar el negocio jurídico y, cuando resulte procedente, para adelantar la actuación sancionatoria y afectar las garantías constituidas, según lo expuesto en los apartes v y vi. Un informe rendido con posterioridad a esos términos, aunque no sea extemporáneo en sí mismo, priva de eficacia a las decisiones que debía sustentar.
En este contexto, las demoras en la liquidación de contratos celebrados por el ejecutor con terceros, así como sus disputas internas, no son, por regla general, oponibles frente a la entidad aportante, salvo que el propio convenio haya previsto expresamente tal condicionamiento, pues el cumplimiento de los plazos y obligaciones del convenio principal se rige por lo pactado entre las partes cooperantes. En esta línea, el ejecutor no puede supeditar la firma del acta de liquidación bilateral ni la devolución de saldos no ejecutados a la resolución de sus trámites contractuales internos, pues ello desnaturalizaría la autonomía y eficacia del convenio interadministrativo.
Detalles del documento | |
| Fecha | 24/07/2026 |
| Actor | Oscar Ovidio Muñoz Campo |
| No. radicado interno | C-939 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Julio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_06_05_007741 |
| Radicado de Salida | 2_2026_07_24_007787 |
| Radicado Interno | C-939 |
| Descriptor | CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, LIQUIDACIÓN UNILATERAL, TÍTULO EJECUTIVO, CADUCIDAD, POTESTAD SANCIONATORIA CONTRACTUAL, MULTAS Y CLÁUSULA PENAL, PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y LIQUIDACIÓN, DECLARATORIA DE SINIESTRO, INHABILIDADES, Supervisión |
| Restrictor | Noción, Diferencias, Régimen aplicable, Aplicación supletoria del EGCAP, Potestades unilaterales, Convenios interadministrativos, Procedencia, Pacto expreso, Liquidación unilateral, Título ejecutivo complejo, conciliación extrajudicial, Cómputo, Artículo 164 del CPACA, Reserva legal, Multas y cláusula penal, Competencia temporal, Cambio de línea doctrinal, Concurrencia, Inexistencia de prejudicialidad, Debido proceso, Improcedencia, Reclamación ante la aseguradora, Artículo 90 de la Ley 1474 de 2011, No aplicación a entidades estatales, Registro Único de Proponentes, Informe de presunto incumplimiento, Responsabilidad del supervisor |