Documento: C-1120 de 2026

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MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter excepcional – Límites

Según el marco jurídico y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los cuales comparte esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando: se pretenda garantizar el interés público, la entidad haya verificado y cualquiera pueda constatar que la causa de la modificación es real y cierta, y la modificación cumpla con las limitaciones y condiciones que establezca la ley. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales. En esta medida, las modificaciones se refieren a alteraciones, variaciones, cambios o correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato. Estas deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia.

CONTRATO DE OBRA – Estudios y diseños con posterior ejecución – Precio global – Precios unitarios

Para este objeto puede acudirse, entre otras, a la modalidad «llave en mano». Cuando el objeto comprende el diseño y la posterior construcción, es usual y adecuado pactar la contraprestación a precio global —o global fijo o suma alzada—, pues se trata de un precio cerrado, cierto e inalterable dentro del cual el contratista asume el riesgo de la variación de las cantidades y de los precios. El esquema de precios unitarios resulta pertinente para los contratos de obra que no incluyen la elaboración de estudios y diseños, en los que el valor inicial es estimativo y el real resulta de multiplicar las cantidades ejecutadas por los precios unitarios. La decisión debe obedecer a un juicioso análisis de oportunidad y conveniencia, en armonía con los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal.

Cuando no se establece un valor cerrado o precio global y el precio se estructura a precios unitarios —lo que sugiere la consulta al referirse a valores ajustados por unidad de medida—, las partes establecen una suma fija por cada unidad de los trabajos que debe ejecutar el contratista, por lo que el precio –a diferencia del ajuste alzado o la suma cerrada– no se determina por la totalidad de la obra, sino por cada parte, unidad o medida. Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a queda definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”[1]. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”[2].

En esta modalidad de establecimiento del precio, y por la misma naturaleza del contrato que impide definir con certeza su valor real, se establecen unas estimaciones de cantidades de obra, según los estudios y diseños, los estudios previos y unos precios unitarios de los respectivos ítems de obra[3]. Nótese que estos valores estimados son, precisamente, producto del resultado de los estudios y diseños; por ello el sistema de precios unitarios no es una modalidad frecuente en los contratos de obra «llave en mano», pues su estimación presupone contar con la información derivada de la ejecución previa de esa fase. Cuando la estimación de unidades y cantidades no se apoya en dicha información, surgen riesgos relevantes, porque el propio modelo obliga a ajustar los valores estimados una vez el contratista culmina los estudios y diseños y se dé inicio a la obra. En cambio, la distinción entre un valor estimado y un valor realmente ejecutado responde al esquema normal del contrato de obra que se adelanta de forma independiente y posterior a los estudios y diseños; de ahí que, pactado a precios unitarios dentro de un contrato «llave en mano», la entidad quede expuesta a estimar antes de los estudios, reajustar después conforme a sus resultados y, aun así, obtener valores que siguen siendo estimativos frente a lo que finalmente se ejecute.

PRESUPUESTO OFICIAL – Valor del contrato – Apropiación presupuestal

Frente al caso objeto de consulta, es importante recordar que una cosa es el presupuesto oficial —la estimación del costo de la necesidad que respalda la apropiación de los recursos— y otra el valor del contrato —lo efectivamente pactado—. Como en el caso el presupuesto oficial de la etapa constructiva se concreta a partir de los estudios y diseños, la entidad debe verificar si ese presupuesto oficial requerido para la etapa constructiva excede el valor apropiado y pactado inicialmente. Si el presupuesto oficial definitivo excede el valor apropiado, la entidad deberá modificar el contrato y apropiar los recursos requeridos; y ese mayor valor, en cuanto supone destinar recursos adicionales a los inicialmente previstos, puede constituir una adición sujeta al límite del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993. No se trata, pues, necesariamente de un ajuste del valor estimativo, sino de un asunto de a quién correspondía asumir el riesgo y de si su materialización exige una apropiación presupuestal nueva.

El peticionario sostiene que no se está frente a una adición, sino ante el establecimiento del presupuesto oficial. Sobre el particular debe precisarse que no podía existir una verdadera estimación de los precios de la obra antes de los estudios y diseños, porque estos no existían y el detalle de la obra lo determinaba esa fase; por ello, la entidad debe considerar si lo que se incorpora tras el diseño es realmente un presupuesto nuevo y no un simple reajuste de lo estimado, de modo que no pueda tratarse como una mera actualización de una estimación previa. En consecuencia, si se trata de un presupuesto nuevo que implica destinar recursos adicionales a los inicialmente apropiados y pactados, su incorporación no solo requiere de una modificación contractual —cualquiera que sea su denominación: otrosí, adición, modificación—, sino que, además, queda sujeta al límite del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, conforme lo ha reiterado esta Agencia[4].

RIESGOS PREVISIBLES – Asignación

La asignación del riesgo produce que todo riesgo que afecte la simetría prestacional abre paso a la revisión del contrato y al análisis de su potencial reequilibrio en los términos de la Ley 80 de 1993; no obstante, cuando el riesgo resulte previsible y sea distribuido y asignado a una u otra parte en el contrato, abandona el terreno de la imprevisión y transita hacia un contenido obligacional de quien lo asume y, como deber de conducta convencionalmente pactado (artículo 1495 del Código Civil), se analiza en el campo del cumplimiento contractual (artículo 1613 ibídem)[5]. En esa misma providencia, tratándose de un contrato de obra a precios unitarios, la Corporación señaló que la variación de las cantidades de obra es un riesgo inherente a esa modalidad —alea normal del contrato—, de modo que sus efectos, favorables o desfavorables, corresponden al riesgo negocial del contratista[6].

Con todo, el propio Consejo de Estado precisó un límite: el riesgo no solo debe evaluarse por su naturaleza, sino también por su magnitud y dimensión, de manera que, si desborda los límites razonables de la previsibilidad, puede dar lugar a un desequilibrio del contrato incluso cuando el riesgo haya sido asignado convencionalmente[7]. […] Debe subrayarse que el equilibrio económico atiende a un alea extraordinaria (sobreviniente, imprevisible y ajena a las partes) y no al alea normal del negocio ni a los riesgos que fueron previstos y asignados. Por ello, cuando la variación económica pueda gestionarse mediante fórmulas de reajuste o revisión de precios pactadas en el contrato, ese es el mecanismo llamado a operar; y solo cuando tales fórmulas resulten insuficientes frente a una circunstancia que desborde la previsibilidad razonable podrá abrirse paso el análisis del reequilibrio[8].

EQUILIBRIO ECONÓMICO – Revisión y reajuste de precios – Límite artículo 40 – Ley 80 de 1993

El equilibrio económico atiende a un álea extraordinaria —sobreviniente, imprevisible y ajena a las partes— y no al álea normal del negocio ni a los riesgos previstos y asignados. Como la propia entidad tipificó los «mayores valores que pudieran resultar de los estudios y diseños» como riesgo previsible, su materialización se gestiona en el campo del cumplimiento del contrato y de la distribución de riesgos pactada, y no como un desequilibrio económico, salvo que su magnitud y dimensión desborden los límites razonables de la previsibilidad.

Es importante aclarar que de las adiciones proscritas por el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 la jurisprudencia ha excluido las estipulaciones de reajuste de precios y de restablecimiento del equilibrio: el mayor valor que corresponda a la actualización de precios de ítems ya definidos (reajuste) o al restablecimiento por un álea extraordinaria no se computa dentro del 50 %, mientras que el que corresponda a mayores cantidades de obra o a ítems nuevos sí lo consume.

[1] PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Astrea, 2004. Pp. 254-255.

[2] PLANIOL, Marcel & RIPERT, Jeorge. Tratado práctico de derecho civil francés. Tomo XI. La Habana: Cultural SA, 1940. p. 163.

[3] CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. C..P: Édgar González López. Sentencia del 5 de septiembre de 2018. Expediente: 2386.

[4] Por ejemplo, en los conceptos C-308 de 2025 y C-1733 de 2026.

[5]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, Exp. 66479 (Rad. 66001-23-33-000-2012-00032-03), C.P. María Adriana Marín. Consultada en la Relatoría ANCP-CCE: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/providencias/66001233300020120003203-de-2025/

[6]Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2025, Exp. 66479.

[7]Ibidem.

[8]Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2025, Exp. 66479, cit. (descriptor «SISTEMA DE PAGO POR PRECIOS UNITARIOS O UNIDADES DE OBRA – Ocurrencia de riesgos – Reajuste pactado»).