Documento: C-1165 de 2026

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SUSPENSIÓN – Concepto – Circunstancias – Plazo contractual

La suspensión es la medida por la cual se acuerda el cese provisional de la ejecución del contrato, por la ocurrencia de circunstancias que lo impiden o lo dificultan. Las razones de aquella pueden ser de orden técnico, jurídico o económico. En la medida de lo posible, las entidades estatales, durante la fase de planeación debe precaver los riesgos que pueden afectar la ejecución normal del contrato, pero esto no elimina la probabilidad de que ocurran sucesos posteriores y extraordinarios que lleven a las partes a acordar la suspensión o que paralicen el contrato de facto, mientras se resuelven las situaciones que están incidiendo negativamente en el desarrollo del negocio o que lo están tornando imposible. Esto quiere decir que la suspensión puede ser acordada por las partes –como usualmente sucede y es lo más recomendable, siempre que existan motivos fundados para ello– o darse por la fuerza de los hechos, es decir, por la configuración de eventos externos e irresistibles que hagan imposible la ejecución del contrato durante un tiempo; es decir, por factores que constituyan razones de fuerza mayor o caso fortuito.

SUSPENSIÓN – Metodología – Condición – Término – Reinicio automático

Ahora bien, cuando se suscribe un acta de suspensión puede establecerse, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, que el plazo del contrato se reactivará una vez se firme el acta de reinicio correspondiente. Sin embargo, en ejercicio de la misma autonomía de la voluntad y en consideración a las razones que han motivado el cese provisional de la ejecución del contrato, otra metodología que pueden emplear las partes para elaborar el acta de suspensión es indicar en ella que la ejecución se reactivará cuando se cumpla un determinado plazo o condición, de manera automática, sin necesidad de suscribir un acta de reinicio.

SUSPENSIÓN – Reinicio – Autonomía de la voluntad

Así las cosas, atendiendo a los términos en los que se haya pactado la suspensión es posible que no sea necesario suscribir luego un acta de reinicio para que se reactive la ejecución del contrato, sino que tal reactivación opere automáticamente, cuando se cumpla la condición o fecha cierta que las partes hayan pactado. En tal sentido, es posible reiniciar la ejecución de un contrato con pasivos exigibles siempre que las partes, en ejercicio del principio de autonomía de la voluntad, así lo acuerden. Este principio reconoce la libertad contractual, permitiendo que la entidad estatal, así como el particular definan las condiciones, alcances y modificaciones de sus obligaciones. En este contexto, aun cuando existan pasivos exigibles, las partes pueden pactar mecanismos de arreglo directo de solución de conflictos, los cuales otorguen un nuevo marco de cumplimiento, adaptado a sus necesidades y circunstancias actuales, siempre que no se vulneren reglas y fines propios del sistema de compras y contratación pública.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO – Adición – Prórroga

Esta regla se explica porque el contrato estatal, como acto jurídico bilateral, es ley para los contratantes y por regla general no puede modificarse sino por el consentimiento mutuo^[1], en esta línea, cualquier modificación contractual implica un nuevo acuerdo de voluntades, o lo que es lo mismo un contrato, por ello este nuevo contrato requiere garantía para ser ejecutado. Respecto a las formalidades requeridas para las modificaciones de los contratos, y refiriéndose al alcance del artículo 39 y 41 de la Ley 80 de 1993[…]

DECRETO 1082 DE 2015 – Artículo 2.2.1.2.3.1.18

En definitiva, es necesario que el contratista amplíe la garantía cuando el contrato se prorroga o se adiciona, ampliación que requiere aprobación por parte de la Entidad Estatal contratante, tal como fue aprobada la garantía del contrato inicial. En cumplimiento del artículo 2.2.1.2.3.1.18. del Decreto 1082 de 2015, solo se le exige al contratista que: i) amplié el valor de la garantía cuando hay una adición, y ii) que la garantía debe ampliar su vigencia cuando se modifica el plazo del contrato; y en ninguna de estas hipótesis resulta necesario alterar otras condiciones de la póliza. En consecuencia, si el contratista ha presentado una garantía y el contrato únicamente se amplía o adiciona, no corresponde modificar los riesgos asegurados ni las exclusiones del seguro, sino únicamente extender la vigencia o ajustar el valor de la póliza. En este sentido, la suspensión, como institución que altera el plazo contractual, implica necesariamente la ampliación de la garantía.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO – Suspensión

Como se observa, en los negocios jurídicos –siendo el acta de suspensión uno de ellos, porque se trata de un acuerdo de voluntades para crear obligaciones– las entidades pueden incorporar las condiciones y cláusulas que sean necesarias y convenientes. Pues bien, de conformidad con los artículos 1530 y siguientes del Código Civil –que establecen las condiciones o términos a los que pueden sujetarse las obligaciones, y que se aplican por la remisión que hacen los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993 a las normas comerciales y civiles–, en el acta de suspensión puede estipularse que el plazo de ejecución del contrato se reactivará cuando se cumpla una condición o sobrevenga una fecha específica. En ambos supuestos de suspensión implican una modificación del plazo contractual.

TERMINACIÓN UNILATERAL – Artículo 17 de la Ley 80 de 1993 – Causal 1 – Exigencias del servicio público – Procedencia – Cláusulas excepcionales – Artículo 14 de la Ley 80 de 1993

La primera modalidad corresponde a la terminación unilateral propiamente dicha, regulada por el artículo 17 de la Ley 80 de 1993. Se trata de una potestad excepcional conferida a la Administración para poner fin anticipadamente al contrato cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. A diferencia de las demás modalidades, esta facultad no presupone un incumplimiento del contratista, ni la existencia de un vicio que afecte la validez del contrato desde su celebración. Su fundamento radica en la necesidad de garantizar la continuidad, eficiencia y adecuada prestación del servicio público, permitiendo a la Administración adoptar decisiones orientadas a proteger el interés general cuando sobrevienen circunstancias que hacen incompatible la permanencia del vínculo contractual con los fines que justificaron su celebración. Precisamente por ello, la terminación prevista en el artículo 17 constituye una potestad de naturaleza preventiva y no sancionatoria, cuya finalidad consiste en preservar la correcta satisfacción del interés público y no en reprochar una conducta atribuible al contratista.

La caracterización de la terminación unilateral del artículo 17 como potestad excepcional impone considerar el régimen del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que condiciona su procedencia en un doble sentido. En primer término, conforme al numeral 2 del artículo 14, las cláusulas excepcionales de terminación, interpretación y modificación unilaterales se pactan obligatoriamente en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra, así como los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar; son de pacto facultativo en los contratos de suministro y de prestación de servicios; y se encuentran excluidas en las demás tipologías contractuales señaladas por la norma. De ello se sigue que para el ejercicio de la terminación unilateral esta debe estar contemplada en el contrato respectivo, o se entienda pactada por ministerio de la ley.

CADUCIDAD – Artículo 18 de la Ley 80 de 1993 – Improcedencia automática – Incumplimiento grave

Por otro lado, una modalidad distinta es la caducidad, regulada en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993. Esta institución tiene un marcado carácter sancionatorio y procede cuando se presenta un incumplimiento grave de las obligaciones contractuales por parte del contratista que afecte de manera directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. La declaratoria de caducidad presupone, por tanto, la existencia de un comportamiento imputable al contratista que compromete el cumplimiento del objeto contractual y faculta a la entidad para poner fin al contrato, hacer efectivas las garantías e imponer las consecuencias previstas por la ley, incluida la inhabilidad para contratar con el Estado durante el término legal correspondiente. Se trata, entonces, de una medida de reacción frente al incumplimiento contractual y no de un mecanismo destinado a resolver circunstancias sobrevinientes que afectan la posibilidad jurídica de continuar la ejecución del contrato. En cuanto a la oportunidad para ejercer esta potestad, el Consejo de Estado ha precisado que su finalidad de terminar anticipadamente el contrato y evitar la paralización del servicio delimita temporalmente la competencia de la entidad, de manera que la caducidad debe declararse antes del vencimiento del plazo de ejecución […]

 TERMINACIÓN UNILATERAL – Artículo 45 – Improcedente

Por último, la tercera modalidad corresponde a la terminación unilateral por configuración de una causal de nulidad absoluta, prevista en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993. En este evento, la Administración se encuentra facultada para dar por terminado el contrato cuando se configure alguna de las causales de nulidad absoluta previstas en el artículo 44 del mismo estatuto. Esta figura parte de un supuesto completamente distinto al que aquí se analiza, pues supone que el vicio existía desde el momento mismo de la celebración del contrato, afectando su validez desde el origen. En consecuencia, no resulta jurídicamente procedente extender esta modalidad al evento señalado.

DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO – Procedimiento Administrativo Sancionatorio – Artículo 86 – Etapas

De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así: a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza. b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; y c) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.

SUSPENSIÓN DEL CONTRATO – Procedimiento administrativo sancionatorio – Procedencia

Pero, al margen de las consideraciones anteriores, hay que decir con claridad que una cosa es la suspensión del contrato estatal y otra el procedimiento administrativo sancionatorio. Si la entidad pública contratante evidencia razones óptimas para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, porque encuentra que el contratista podría haber incurrido en incumplimiento por dejar vencer las garantías del contrato, debe citarlo, brindándole las reglas formales establecidas en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, independiente de que el contrato se encuentre o no suspendido.

De esta manera, el cese temporal de la ejecución del contrato no impide que la entidad surta el procedimiento administrativo sancionatorio, pues lo uno no va vinculado a lo otro. Circunstancia distinta es que la razón que pretende aducir la entidad estatal para iniciar dicho procedimiento sea el supuesto “incumplimiento” de las obligaciones, que se da durante la suspensión, sin que exista responsabilidad del contratista, pues tales obligaciones no podían cumplirse en este período. En este caso el procedimiento administrativo sancionatorio no es procedente, pero si aun así la entidad estatal lo adelanta, el contratista puede esgrimir en sus descargos los motivos que le han hecho imposible el cumplimiento de las obligaciones y estas deben ser valoradas por la entidad contratante para no imponer la sanción. Sin embargo, puede también suceder que el procedimiento administrativo sancionatorio se inicie mientras el contrato está suspendido, pero para determinar, y si es del caso, decretar el incumplimiento, así como la sanción correspondiente, derivado de obligaciones no observadas por el contratista antes de la suspensión. Claramente, en este caso la citación a la audiencia es válida, pues las razones de la suspensión son ajenas a los hechos que motivan la actuación sancionatoria, ya que el contratista sí estaba en capacidad de cumplir y no lo hizo; entonces no puede excusarse en la suspensión.

En el escenario expuesto en la consulta, podría iniciarse el procedimiento administrativo sancionatorio por el incumplimiento del deber de modificar las garantías por alteración del plazo del contrato derivado de la suspensión. En todo caso, los elementos sustanciales que deben concurrir para que proceda la declaratoria de incumplimiento y la imposición de sanciones contractuales constituyen presupuestos que deben ser probados y verificados en cada caso por las entidades estatales. Solo la acreditación de tales circunstancias permite la viabilidad del procedimiento administrativo sancionatorio, garantizando el respeto al debido proceso y la seguridad jurídica en la contratación pública.

LIQUIDACIÓN – Noción – Alcance

Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN – Bilateral – Unilateral – Judicial

Si no se logra la liquidación bilateral del contrato, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo unilateralmente dentro del término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente o, ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivo establecido por la ley. En este sentido, la liquidación unilateral es una habilitación legal que no requiere una estipulación contractual para ejercerla en los contratos estatales sometidos al EGCAP en que sea procedente, es decir, en los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, conforme al artículo 60 de la Ley 80 de 1993. De esta manera, liquidación unilateral es subsidiaria del intento de la liquidación bilateral, como manifestación de la garantía del debido proceso, puesto que la primera solo procede si el contratista particular no se presenta, previo requerimiento de la entidad, o si las partes no tienen un acuerdo sobre el contenido^[2]. En efecto, la entidad expedirá un acto administrativo previamente motivado, que contenga la liquidación del contrato.

[…]

Finalmente, transcurridos estos meses, la liquidación podrá realizarse en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido, de mutuo acuerdo o unilateralmente, salvo que el contratista haya presentado la demanda con la cual pretenda la liquidación judicial del contrato. De esta manera, durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente por el interesado.

LIQUIDACIÓN – Deber – Extensión de las garantías – Artículo 60 de la Ley 80 de 1993

En el escenario de la negativa expresa de la aseguradora a renovar, rehabilitar o expedir una nueva póliza no exonera al contratista de su deber de mantener vigente la garantía. La obligación de constituir y mantener las garantías recae directamente sobre el contratista, quien debe gestionar la expedición de una nueva póliza o la sustitución de la garantía. Para ello, el ordenamiento ofrece mecanismos alternativos: además del contrato de seguro, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 admite la garantía bancaria y el patrimonio autónomo constituido mediante fiducia mercantil, de modo que la negativa de una compañía aseguradora, por sí sola, no acredita la imposibilidad de obtener la cobertura exigida. En consecuencia, ante la negativa de una aseguradora, el contratista puede acudir a otra o a cualquiera de los referidos mecanismos, y la entidad debe requerírselo formalmente. Ahora bien, si pese al requerimiento el contratista no sustituye la garantía, la entidad no queda impedida de manera indefinida para liquidar. El deber de liquidar y la protección del interés público exigen que la entidad, agotada la exigencia, adelante la liquidación —de mutuo acuerdo o, en su defecto, unilateralmente— dejando constancia expresa de la ausencia de garantía y de las gestiones adelantadas, haciendo efectivo el amparo que resulte exigible por el siniestro configurado durante su vigencia y activando las acciones sancionatorias, coercitivas y judiciales pertinentes. De este modo se evita que la conducta de un tercero —la aseguradora— o el incumplimiento del contratista frustren indefinidamente la liquidación, con el consiguiente riesgo de preclusión de la competencia para liquidar unilateralmente y de caducidad del medio de control.

[1] Código Civil: “Articulo 1602. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

[2] DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Op. cit. p. 207.