Documento: C-1316 de 2026

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CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia

A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.

El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – Características

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.

INTERVENTORÍA   Y SUPERVISIÓN – Funciones – Deberes

Quien ejerza la vigilancia de la ejecución del contrato, ya sea mediante la supervisión o mediante la interventoría, puede hacer uso de las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para efectuar el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. En este contexto, tanto los supervisores como los interventores “están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente”. En otras palabras, quienes ejercen funciones de seguimiento contractual tienen la potestad de pedir al contratista toda la información necesaria —informes, aclaraciones y explicaciones— para verificar cómo avanza la ejecución del contrato. Además, se les impone un deber especial: deben mantener informada a la entidad contratante sobre cualquier hecho, situación o indicio que pueda constituir un acto de corrupción o que genere riesgo de incumplimiento contractual, e incluso reportar cuando dicho incumplimiento ya se haya producido.

VIGILANCIA Y CONTROL – Supervisión e interventoría – Ejercicio – Funciones administrativas

La supervisión y la interventoría contractual como instituciones jurídicas adelantan expresiones claras del ejercicio de una función pública, en tanto se orientan al control del cumplimiento obligacional y a la protección del interés general comprometido en la contratación estatal. Su naturaleza administrativa implica que quienes las ejercen —servidores públicos o terceros contratados para tal fin— actúan en representación de la entidad estatal y bajo parámetros normativos que les asignan deberes de verificación, seguimiento, advertencia y reporte. Precisamente por tratarse de una función de control y no de ejecución, los supervisores e interventores no son coejecutores del contrato, pues su rol no consiste en realizar materialmente las prestaciones pactadas ni en sustituir al contratista en la ejecución del objeto contractual. Su intervención se limita a constatar que las obligaciones se cumplan en la forma, tiempo y condiciones convenidas, a identificar riesgos y desviaciones, y a adoptar las medidas de control que resulten procedentes dentro del marco de la función administrativa. De este modo, la vigilancia contractual se configura como una actividad pública de control, diferenciada de la ejecución material del contrato, que permanece exclusivamente en cabeza del contratista.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Deberes – Metodología

Aquí cobra importancia la metodología para el ejercicio de la supervisión e interventoría, la cual usualmente se formaliza mediante manuales que expiden las entidades públicas, que estandarizan las condiciones de control y vigilancia. Además, de la habilitación del artículo 84 del Estatuto Anticorrupción para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, dichos manuales desarrollan procedimientos internos para desarrollo de estas actividades. Estos últimos sujetan al contratista vigilado, ya que existe un nexo inescindible entre las obligaciones ejecutadas y el control sobre su efectivo cumplimiento. Sumado a lo anterior, tratándose de la interventoría, el contrato también delimita criterios adicionales para verificar el avance de las obras o la prestación de los servicios de acuerdo con la complejidad del objeto. Éstos últimos también sujetan al contratista vigilado, pues tiene la obligación de acatar las directrices derivadas del ejercicio de la potestad de control.

La vigilancia sobre el cumplimiento obligacional se somete a la ley, los manuales internos y las condiciones que establece la entidad tanto en el contrato de interventoría como en el contrato vigilado, criterios que debe acatar el contratista ejecutor de la obra o prestador del servicio, así como el supervisor de la interventoría y la entidad como responsable de la dirección y control. Como los mismos establecen los linderos de la potestad de control, no pueden adoptarse protocolos, requisitos o procedimientos ajenos al marco citado, por lo que no son oponibles al contratista salvo que medien modificaciones previas a los manuales expedidos y/o a los contratos suscritos. Estas actividades no implican coejecución por las razones expuestas ut supra, y las modificaciones sobre la forma de validar el cumplimiento no dan lugar a reconocimientos económicos adicionales, a menos que impliquen mayores costos para el contratista.

INTERVENTORIA – Deber – Revisión – Condiciones técnicas – Información

Desde la perspectiva de los deberes funcionales de la interventoría, cuando se evidencia que una unidad de obra no cumple con las condiciones pactadas en el contrato, el interventor está obligado a dejar constancia expresa de dicha situación y a informar oportunamente a la entidad contratante, en cumplimiento de su deber de advertencia y reporte. Este deber se articula con la responsabilidad indelegable de la entidad estatal de ejercer la dirección general y el control de la ejecución contractual, conforme al artículo 14 de la Ley 80 de 1993. En la misma línea, el artículo 4°, numeral 4°, de la Ley 80 de 1993 establece: “[…] Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: […] 4o. Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan” (énfasis fuera de texto). De este modo, la entidad no puede renunciar ni trasladar su deber permanente de vigilancia y control, aun cuando exista interventoría o supervisión contratada.

Ahora bien, si en ejercicio de esa dirección y control la entidad decide aceptar una unidad de obra, debe hacerlo mediante acto escrito y debidamente motivado, en el que se expongan las razones técnicas, jurídicas y administrativas que sustentan la decisión. Es frecuente que en la ejecución contractual concurran informes o conceptos discrepantes entre la interventoría y los comités técnicos o administrativos de la entidad. Frente a tales divergencias, la administración está obligada a expresar de manera clara y argumentada las razones por las cuales otorga mayor credibilidad o fuerza probatoria a uno de los informes, garantizando el derecho de contradicción del contratista y la transparencia del proceso decisorio. La motivación adquiere aquí un carácter central, pues constituye el soporte de la legalidad y razonabilidad de la actuación administrativa.

En todo caso, el interventor debe cumplir con su deber de dejar constancia técnica sobre la no conformidad detectada, así como de advertir a la entidad contratante sobre hechos o circunstancias que puedan constituir incumplimientos contractuales o incluso actos de corrupción tipificados como conductas punibles. Este deber de advertencia y reporte se encuentra reforzado por el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, que impone a los interventores la obligación de informar sobre irregularidades que puedan comprometer la correcta ejecución contractual. La responsabilidad disciplinaria, fiscal, civil o penal de la interventoría dependerá de las actuaciones u omisiones que le sean imputables y que generen daño o perjuicio a la entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.

VIGILANCIA Y CONTROL – Deber – Análisis integral – Entidad Contratante

Por ello, verificada una no conformidad, la regla general es que el contratista corrija o rehaga la unidad de obra a su costa, dado que la ejecución material y su calidad le corresponden. Si la entidad, en ejercicio de su deber indelegable de dirección y control, considera admisible la unidad de obra pese a no ajustarse a los criterios pactados, la vía jurídicamente correcta no es la mera instrucción, sino una decisión escrita y motivada que, según la naturaleza de la variación, se formalice mediante la modificación del contrato —cuando el cambio de especificaciones sea técnica y jurídicamente admisible y respete el objeto y el equilibrio del contrato (artículos 14 y 40 de la Ley 80 de 1993)— o mediante el reconocimiento económico proporcional al valor efectivamente recibido, cuando la unidad, aun sin cumplir íntegramente, resulte aprovechable para la finalidad del contrato.

Lo anterior encuentra respaldo en que el recibo de la obra no tiene efecto saneador de sus defectos. El artículo 2060, regla 3.ª, del Código Civil dispone que «[e]l recibo otorgado por el dueño, después de concluida la obra, sólo significa que el dueño la aprueba, como exteriormente ajustada al plan y a las reglas del arte, y no exime al empresario de la responsabilidad». De este modo, aceptar y pagar por su valor íntegro una unidad de obra no conforme, sin ajuste del precio ni justificación técnica y jurídica suficiente, puede comprometer la responsabilidad de los servidores intervinientes y configurar un daño patrimonial al Estado (artículo 6 de la Ley 610 de 2000), además de no relevar al contratista de responder por la estabilidad y la calidad de la obra.

VIGILANCIA Y CONTROL – Responsabilidad – Interventoría – Entidad contratante

En cuanto a las actuaciones que debe adelantar la interventoría cuando la decisión de la entidad difiere de su concepto técnico, la Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales, expedida por esta Agencia, orienta que corresponde «[a]probar o rechazar por escrito, de forma oportuna y motivada la entrega de los bienes o servicios, cuando estos no se ajustan a lo requerido», así como suscribir las actas que documenten la ejecución, impartir por escrito las órdenes y requerimientos y publicarlos en el SECOP. En esa medida, la interventoría debe dejar constancia escrita de la no conformidad, requerir formalmente al contratista, consignar sus advertencias en los informes y en la bitácora, y comunicar a la entidad la situación solicitando la decisión motivada, reservándose, cuando los hechos lo ameriten, el reporte a los organismos de control. Estos soportes son los que permiten acreditar el cumplimiento diligente de sus deberes, máxime cuando la interventoría, ejercida por un particular, es sujeto disciplinable conforme al artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, sin que la instrucción de la entidad la habilite para certificar una conformidad inexistente.

Finalmente, la sujeción de la interventoría a las directrices de la entidad no alcanza a las órdenes que la conminen a avalar técnicamente lo que no cumple. Como se expuso, la vigilancia es una función de control y no de coejecución, de suerte que el interventor conserva su autonomía técnica y no puede ser obligado a suscribir certificaciones contrarias a la realidad. En tales eventos, su deber se satisface dejando la salvedad correspondiente y trasladando a la entidad la decisión, con la constancia documental que la respalde.