Documento: C-1337 de 2026

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ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Bienes Inmuebles

La enajenación se define como la transferencia del derecho real sobre un bien. Como indica la doctrina, “Dar –en sentido restringido–, traditar, enajenar, disponer, son conceptos sinónimos en el Código Civil. Cuando se da, se enajena. Cuando se tradita, se enajena, Cuando se enajena, se da o se tradita. Y, finalmente, cuando ocurre cualquiera de tales fenómenos, se dispone”. Lo más usual es que la enajenación se lleve a cabo respecto del derecho de propiedad; y en tal caso se efectúa a través de los modos señalados en el artículo 673 del Código Civil, pudiendo recaer tanto sobre los bienes muebles, como inmuebles, aunque frente a estos la ley exige solemnidades especiales. Entretanto, el artículo 1521 del Código Civil dispone que se presenta objeto ilícito en la enajenación: i) “De las cosas que no están en el comercio”, ii) “De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona” y iii) “De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.

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Respecto del tipo de bienes que pueden ser objeto de donación es importante resaltar, en primer lugar, que el artículo 654 del Código Civil clasifica las cosas corporales en muebles e inmuebles. El artículo 655 define los bienes muebles como los que “pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellas a sí mismas como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas”, mientras que el artículo 656 define los inmuebles así: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles. Las casas y veredas se llaman predios o fundos”. No obstante, esta definición se refiere a los inmuebles por naturaleza, pues el Código también considera inmuebles a las cosas que en principio eran muebles, pero que por su destinación o adhesión mutan su categoría.

BIENES PÚBLICOS – Tipos

Por otro lado, el artículo 674 del Código Civil define los bienes de dominio público como aquellos que “[…] pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio”. Los bienes de dominio público, de acuerdo con la sentencia C- 183 de 2003 de la Corte Constitucional, son “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público. Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional, están destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas.

ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Título gratuito – Decreto 1082 de 2015 – Procedimiento

Ahora bien, cuando la entidad pretenda enajenar bienes muebles a título gratuito deben adelantarse conforme a la regla especial prescrita en el artículo 2.2.1.2.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, que establece que deberá realizar un inventario de los bienes muebles que no utilizan y, a continuación, se la habilita para ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales a través de un acto administrativo que deberá publicar en su página Web. El acto administrativo que oferta bienes muebles a título gratuito entre entidades estatales cumple la función de un aviso de convocatoria, porque es el mecanismo mediante el cual la entidad propietaria informa públicamente que dispone de determinados bienes y que estos pueden solicitarse por otras entidades interesadas. Dicho acto administrativo garantiza la transparencia y publicidad del proceso, pues permite que todas las entidades estatales potencialmente beneficiarias tengan conocimiento de la oferta y puedan manifestar su interés en recibir los bienes.

Posterior a ello, la norma en mención indica que dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo, la Entidad Estatal interesada en adquirir estos bienes a título gratuito debe manifestar su interés, y con ella, debe señalar la necesidad funcional que pretende satisfacer con el bien juntamente con las razones que justifican su solicitud. Finalmente, la norma señala que, si hay dos o más manifestaciones de interés de Entidades Estatales para el mismo bien, la Entidad Estatal que primero haya manifestado su interés debe tener preferencia, sin que existan más normas complementarias o posteriores que hayan regulado con mayor detalle el procedimiento en mención.

Teniendo en cuenta lo precisado, cuando la entidad estatal pretende enajenar bienes muebles a título gratuito, debe observar de manera estricta lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el cual constituye una regla especial para este tipo de operaciones. En este sentido, no resulta procedente acudir a otros mecanismos de enajenación para adelantar esa misma operación gratuita, pues la norma establece un procedimiento específico que responde a la transferencia de bienes a título gratuito entre entidades públicas.

ENAJENACIÓN – Intermediario – Sistema de Martillo

En este escenario, la contratación mediante el sistema de martillo constituye una modalidad específica de enajenación con intermediario idóneo. Dicha posibilidad de contratación tiene sustento en el parágrafo 3° del artículo 24 de la Ley 80, que prescribe: “Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia Bancaria”.  Así mismo, este mecanismo fue previsto en el Decreto 1639 de 1996, reglamentario de los artículos 12 (numeral 2°) y 18 de la Ley 226 de 1995, mediante el cual se autorizó a los establecimientos bancarios para realizar la “venta de mercaderías u otros objetos negociables, a través del mecanismo de martillo”. Se trata, en esencia, de un procedimiento de subasta pública que busca garantizar transparencia, concurrencia y obtención del mejor precio posible en la disposición de bienes estatales.

En este aspecto, la Circular Jurídica Básica expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia establece que las operaciones de Martillo son prestadas por los establecimientos bancarios debidamente autorizados por la Superintendencia Financiera, conforme se establece en los numerales 1 y 2 de la Parte II “Mercado Intermediado”, Título I “Instrucciones generales relativas a las operaciones de los establecimientos de crédito”, Capítulo VII: “Martillo electrónico de las entidades bancarias”. En dicha regulación se establece en su ámbito de aplicación: “[…] son de obligatorio cumplimiento para los establecimientos bancarios que operen y administren sitios de internet para la venta o martillo electrónico de bienes dados en garantía, siempre y cuando se haya comisionado o solicitado a los martillos legalmente autorizados, para realizar el remate de los mismos”.

SISTEMA DE MARTILLO – Características

En este contexto, el objeto del contrato de martillo consiste en la prestación de servicios de intermediación comercial para la enajenación de bienes muebles, mediante un sistema de subasta pública que garantice transparencia, concurrencia y obtención del mejor precio posible. El intermediario se encarga de organizar y ejecutar el proceso de venta, incluyendo la conformación de lotes, la fijación de precios base, la divulgación y mercadeo de los bienes, la logística del evento, la recaudación de consignaciones y saldos, así como la elaboración de actas de adjudicación y la entrega de informes de resultados, entre otros.

Esto, se encuentra en consonancia a la intermediación orientada al perfeccionamiento de la venta, conforme lo establece el artículo 2.2.1.2.2.1.6 del Decreto 1082 de 2015. El intermediario no solo organiza y ejecuta el proceso de subasta, sino que, tratándose de bienes inmuebles o muebles sujetos a registro, debe acompañar la operación hasta la inscripción en el registro correspondiente y la entrega material del bien. Incluso, la norma contempla la posibilidad de que el intermediario actúe en calidad de mandatario, con el fin de asegurar la culminación integral del proceso de enajenación, desde la adjudicación hasta la transferencia jurídica y física del bien.

ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Entidades Públicas – Aplicación – Procedimiento preferente – Artículo 2.2.1.2.2.4.3.

En efecto, es necesario distinguir entre la enajenación gratuita y la enajenación onerosa mediante intermediarios idóneos, dentro de la cual se inscribe el sistema de martillo, asignando a cada una un procedimiento específico. La primera se rige por una regla especial que no admite sustitución ni mezcla con otros mecanismos, mientras que la segunda supone la venta del bien a través de la contratación con establecimientos bancarios autorizados, esto es, bajo modalidades que implican una contraprestación económica.

Debe advertirse, además, que las anteriores modalidades operan sin perjuicio del régimen de la Central de Inversiones S.A. (CISA) como colector de activos públicos. El artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, modificado por la Ley 2294 de 2023, dispone que las entidades del orden nacional transfieran a CISA, a título gratuito, los bienes que no requieren para el ejercicio de sus funciones, con el fin de que esta los administre o comercialice. Esta Agencia se refirió a la articulación de ese régimen con las modalidades de enajenación en los conceptos C-634 de 2025 y C-655 de 2026, en los que precisó que la transferencia a CISA opera con carácter obligatorio para las entidades del orden nacional, mientras que las demás conservan la posibilidad de enajenar directamente o a través de intermediarios idóneos. Su alcance respecto de los bienes muebles debe verificarse conforme a la reglamentación vigente, pues su objeto se ha concentrado históricamente en la cartera y los bienes inmuebles.

La decisión de optar por la enajenación a título gratuito entre entidades estatales, prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, constituye una facultad de la entidad. No obstante, dicha decisión debe estar debidamente sustentada en los documentos previos del proceso, con base en un análisis técnico y jurídico que permita identificar la alternativa más adecuada, justificando los presupuestos jurídicos para la aplicación de dicho mecanismo de enajenación. Para ello, deben considerarse aspectos como las necesidades institucionales, las ventajas de cada mecanismo, la naturaleza y estado de conservación del bien, su utilidad, el marco normativo aplicable y cualquier otro criterio relevante para la toma de decisiones.