DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Aplicación – Materia contractual
Las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa, pero ello debe ser interpretado en consideración a los principios que caracterizan cada escenario y las diferencias entre procesos judiciales y procedimientos administrativos.
Con base en estas consideraciones la Corte ha resaltado la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional de tal manera que no se pierda de vista que «mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […]».
[…]
Con base en las antedichas consideraciones, la máxima corporación de lo contencioso administrativo concluyó «no cabe duda alguna en relación con la aplicación del debido proceso en materia contractual y especialmente cuando se trate de decisiones sancionatorias»
DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO – Finalidad
La declaratoria de incumplimiento bien para multar al contratista o para hacer efectiva la cláusula penal […].
Este tipo de facultades tiene una configuración jurídica particular que parte de una combinación entre el principio de legalidad y la autonomía de la voluntad, de tal suerte que si bien el legislador autorizó a las entidades para declarar el incumplimiento con la intención de multar al contratista para conminarlo al cumplimiento o para hacer efectiva la cláusula penal, lo cierto es que es indispensable que en uno u otro caso se hayan pactado en forma inequívoca dentro del contrato.
MULTA – Principio de tipicidad
El Consejo de Estado indicó que «el núcleo mínimo de este derecho exige que una norma –legal o contractual– contemple la falta y la sanción. Si ni siquiera lo hace el contrato, la administración no puede imponer sanciones, so pena de violar el debido proceso».
[…]
De otro lado, la Corte Constitucional precisó que la tipicidad hacía referencia a «la exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así́ como la correlación entre unas y otras».
MULTA – Cláusula penal – Similitudes – Diferencias
En este punto, conviene resaltar lo dicho por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con las diferencias entre las multas y la cláusula penal, esto es: «[a]unque las multas y la cláusula penal pecuniaria tienen una finalidad común -en lo sustancial-, que se concreta en el logro de los objetivos propuestos en el contrato; se diferencian en que la multa por regla general es conminatoria del cumplimiento de las obligaciones en razón al acaecimiento de incumplimientos parciales; la cláusula penal constituye en principio una tasación anticipada de perjuicios, a raíz de la declaratoria de caducidad o del incumplimiento definitivo del contrato».
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Declaratoria – Incumplimiento parcial
Sobre esta disposición se debe hacer notar que no categoriza el tipo de incumplimiento. Como consecuencia, la declaratoria de cualquier incumplimiento, sea este total o parcial, debe hacerse con la debida observancia de las reglas procedimentales establecidas en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Esto es así como consecuencia del «principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete». A la misma conclusión puede arribarse cuando se tiene en consideración la necesidad de respetar el debido proceso en «todas las actuaciones administrativas» como lo ordena el artículo 29 superior.
A la luz de lo dicho, no puede quedar duda alguna en relación con el punto. Esto es, que se puede declarar el incumplimiento, total o parcial, cuantificando los perjuicios del mismo siempre que se haga previa citación del contratista y respetando el debido proceso.
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Debido proceso – Etapas – Artículo 86 – Ley 1474 de 2011
El artículo en mención establece las etapas del procedimiento que se debe seguir. i) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como también: adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación. ii) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; y iii) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Principio de proporcionalidad – Remisión – Derecho privado
[…] en el procedimiento sancionatorio las entidades estatales deben actuar de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Se deben atender las circunstancias de cada caso en particular y revisar cuidadosamente la forma como se pactaron las penalidades asociadas al incumplimiento. Sin perjuicio de lo anterior, también se deben tener en cuenta las normas de derecho privado a las que remite la Ley 80 de 1993 –art. 32, 40 y 13, particularmente – y que complementan dicho estatuto contractual; de manera que, en relación con el tema que se analiza, resulta especialmente relevante destacar los artículos 1596 del Código Civil y 867 del Código de Comercio , los cuales contienen parámetros para efectos de tasar el monto de las penas pactadas en el contrato; disposiciones que deben ser observadas por las entidades estatales, so pena de que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos que aplican dichas cláusulas contractuales
Detalles del documento | |
| Fecha | 19/06/2020 |
| Actor | HECTOR ALVEIRO PEÑA |
| No. radicado interno | C-010 de 2020 |
| Año | 2020 |
| Mes | Junio |
| Radicado de Entrada | 4202013000003190 |
| Radicado de Salida | 2202013000005230 |
| Radicado Interno | C-010 del 2020 |
| Descriptor | DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO, MULTA, MULTAS Y CLÁUSULA PENAL, INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO |
| Restrictor | Aplicación, Materia contractual, Finalidad, Principio de tipicidad, Cláusula penal, Similitudes, Diferencias, Declaratoria, Incumplimiento parcial, Debido proceso, Etapas, Artículo 86, Ley 1474 de 2011, Principio de proporcionalidad, Rem |