BIENES PÚBLICOS – Tipos – Bienes Fiscales – Bienes de Uso Público
Los bienes de dominio público, de acuerdo con la Sentencia C- 183 de 2003 de la Corte Constitucional, son “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público[1]. Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional[2], están destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas.
A su vez, el Consejo de Estado, define los bienes fiscales como “aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad”[3]. De esta forma, sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las Entidades Estatales tienen la facultad de disponer de ellos mediante un acto jurídico como la compraventa, la donación, el arriendo, entre otros.
BIENES FISCALES AFECTOS A SERVICIOS PÚBLICOS – Contratos estatales para su operación – Límites
Con respecto a los límites que debe considerar una Entidad Estatal al celebrar un contrato con un particular para la operación de un bien fiscal afecto a la prestación de un servicio público, las Entidades Estatales sometidas al EGCAP pueden celebrar tanto contratos típicos como atípicos, en ejercicio de la autonomía de la voluntad reconocida en los artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, siempre que el negocio jurídico no contraríe el orden público, no tenga objeto o causa ilícitos y cumpla las formalidades que la ley exija. Sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las Entidades Estatales tienen la facultad de disponer de ellos mediante actos jurídicos como la compraventa, la donación o el arriendo, lo cual los distingue de los bienes de uso público cuya enajenación y arrendamiento están proscritos.
No obstante, la validez del contrato no se agota en la existencia de una tipología disponible o en la ausencia de una prohibición expresa. La entidad debe considerar los límites que impone la licitud del objeto, en particular: a) que el contenido obligacional del contrato no sustraiga materialmente al bien de la prestación del servicio al que está afecto ni lo ponga de manera predominante al servicio de la actividad económica de un particular, pues ello podría configurar nulidad absoluta por objeto ilícito con independencia de la denominación del contrato; b) que el esquema de remuneración del contratista no genere una indeterminación de la contraprestación que comprometa la selección objetiva prevista en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, ni una incompatibilidad estructural entre la disponibilidad del bien para el servicio y el margen de explotación económica del contratista; c) que el negocio no configure, en su efecto material, una contravención del artículo 355 de la Constitución Política; y d) que, cuando el bien fue adquirido con recursos de destinación específica, el esquema contractual no altere la finalidad para la cual dichos recursos fueron apropiados. Cada uno de estos se desarrolla en el presente concepto.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Nulidad Absoluta – Causales
El régimen de nulidades del contrato estatal se encuentra regulado en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que integra por remisión las causales de nulidad del derecho civil y comercial; en el derecho común se establecen como causales de nulidad absoluta el objeto ilícito, la causa ilícita, la omisión de las formas solemnes y la incapacidad absoluta, a las que la Ley 80 de 1993 añade las suyas propias, en el artículo 44, entre ellas la celebración del contrato contra expresa prohibición constitucional o legal y su celebración con abuso o desviación de poder[4]. El artículo 1519 del Código Civil dispone que hay objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la Nación.
CONTRATO DE CONCESIÓN ― Colaboración público-privada ― No exclusiva
Si se trata de un contrato de concesión, debe concurrir la actuación del contratista por su propia cuenta y riesgo, la vinculación de capital privado y la remuneración derivada de la explotación. Cuando el bien ya fue adquirido con recursos públicos y no se requiere inversión privada para su provisión, y cuando la prestación se ejecuta a favor de la propia entidad y de los usuarios de su red, dichos elementos pueden no configurarse.
[…] Tal como está tipificado el contrato de concesión en la Ley 80 de 1993, el Estado es el titular de la actividad o del bien y lo otorga a una persona que se denominará concesionario, para que este asuma el ejercicio del servicio público o la realización y explotación de una obra, por su propia cuenta y riesgo, pero con la permanente vigilancia de la entidad concedente y como contraprestación recibirá un incentivo económico. La entidad concedente no se desprende de la potestad de dirección y control de la ejecución del contrato y debe ejercer la permanente vigilancia de la actividad que desarrolla el concesionario[5]. Como se observa, en este tipo de contratos el contratista es, en principio, quien por su cuenta y riesgo ejecuta la prestación, operación, explotación u organización del servicio, así como la construcción, explotación o conservación del bien, a cambio de una remuneración[6].
De esta manera, como característica fundamental de estos contratos se resalta “la vinculación de recursos del sector privado, a manera de inversión, en proyectos de interés público que permitan maximizar el gasto estatal en la satisfacción de otras necesidades”[7]. Así mismo, es de la esencia del contrato de concesión la asunción de riesgos por parte del concesionario, lo que significa que tendrá derecho a la utilidad generada pero también asumirá las pérdidas derivadas de la gestión del servicio o bien concesionado.
ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS – Ámbito de aplicación
En relación con los contratos en los cuales resulta aplicable la figura de la Asociación Público-Privada, es pertinente señalar que el artículo 3 de la Ley 1508 del 2012 prescribe que la ley “[…] es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura”. Igualmente, el mencionado cuerpo normativo, y con ello las Asociaciones Público-Privadas, también aplican cuando el contrato verse “sobre infraestructura para la prestación de servicios públicos”, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1508 de 2012.
Como se advierte del artículo 3 en comento, el ámbito de aplicación de las Asociaciones Publico-Privadas versa sobre los contratos que tengan por objeto i) el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o ii) la construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura, lo cual incluye también la infraestructura para la prestación de servicios públicos.
Así mismo, conviene precisar que, en los términos del parágrafo 1° del artículo 3 de la Ley 1508 de 2012, “solo se podrán realizar proyectos bajo esquemas de Asociación Público-Privada cuyo monto de inversión sea superior a seis mil (6.000) SMMLV”.
[1] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-183 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[2] Ibídem
[3] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 30 de abril de 2012. Expediente 21.699. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
[4] Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente–, Concepto C-041 del 20 de febrero de 2025.
[5] OSORIO ARTURO, Edna Lorena. Asociaciones Público – Privadas en Colombia. El contrato de APP. Una mirada legal – Infraestructura Social – Hospitales. Página 183.
[6] El Consejo de Estado ha destacado sus características: “[…] la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado como características propias del contrato de concesión que: i) dentro de su celebración interviene una entidad estatal que actúa como concedente y una persona natural o jurídica denominada concesionario; ii) El concesionario es quien asume la gestión y riesgo de un servicio que corresponde al Estado sustituyendo a éste en el cumplimiento de dicha carga; iii) La entidad estatal mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; iv) el concesionario recibe una remuneración o contraprestación, la cual se pacta, de diversas maneras (tasas, tarifas, derechos, participación en la explotación del bien, entre otros); y que v) los bienes construidos o adecuados durante la concesión deben revertirse al Estado, aunque ello no se pacte expresamente en el contrato”. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de octubre de 2017. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 53.477.
[7] QUIÑONES GUZMÁN, Juan Carlos. Contratos de Asociación Publico – Privada e Infraestructura de Transporte. Primera edición 2020. Página 6.
Detalles del documento | |
| Fecha | 26/08/2026 |
| Actor | Jairo Enrique Buitrago Saza |
| No. radicado interno | C-1116 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Agosto |
| Radicado de Entrada | 1_2026_07_14_009263 |
| Radicado de Salida | 2_2026_08_26_009179 |
| Radicado Interno | C-1116 |
| Descriptor | BIENES PÚBLICOS, BIENES FISCALES AFECTOS A SERVICIOS PÚBLICOS, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, CONTRATO DE CONCESIÓN, ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS |
| Restrictor | Tipos, Bienes fiscales, Bienes de uso público, Contratos estatales para su operación, Límites, Nulidad Absoluta, Causales, Colaboración, Público-privada, No exclusiva, Ámbito de aplicación |