Documento: C-1242 de 2026

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PLANEACIÓN CONTRACTUAL – Estudios y documentos previos – Análisis del sector – Estudio de mercado – Determinación del valor estimado – Componente de transporte

La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP – contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución.

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Para ello, el análisis del sector debe permitir establecer, de acuerdo con las particularidades del objeto y las condiciones de su ejecución, cómo interviene el transporte dentro de la cadena de producción, comercialización y distribución; quién asumirá materialmente su prestación; cuáles son las condiciones regulatorias aplicables; y de qué manera los gastos asociados inciden en el valor estimado del contrato. La profundidad de este análisis dependerá, entre otros factores, de la relevancia del transporte dentro del negocio, las rutas previstas, las cantidades y frecuencias de movilización, las características de la carga y de los vehículos requeridos, así como de las condiciones territoriales y logísticas en las que deberá ejecutarse el contrato.

Los resultados de dicho análisis deben reflejarse en los estudios y documentos previos y, según corresponda, en las especificaciones técnicas, la estimación del presupuesto oficial, la matriz de riesgos, los requisitos habilitantes y las obligaciones contractuales. Sin embargo, el ordenamiento jurídico no establece una metodología única para incorporar el componente de transporte en todos los Procesos de Contratación ni exige, de manera general y uniforme, que este se presente siempre como un ítem separado. Corresponde a cada Entidad Estatal definir la forma adecuada de estructurarlo y justificarlo, atendiendo a la naturaleza del contrato, al sistema de precios escogido y a la información obtenida en el análisis del sector y en el estudio de mercado.

TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE CARGA – Servicio público – Transporte privado – Empresa habilitada – Generador de la carga – Flete – Valor a Pagar

Para estos efectos, el artículo 2.2.1.7.4 del Decreto 1079 de 2015 contiene las definiciones aplicables a esta modalidad de transporte. Entre los sujetos que intervienen en la operación se encuentran el generador de la carga, la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor del vehículo. En particular, la norma define al generador de la carga como: “El remitente, o el destinatario de la carga cuando acepte el contrato en los términos de los artículos 1008 y 1009 del Código de Comercio”.

Por su parte, la empresa de transporte es la persona jurídica legalmente constituida y debidamente habilitada por el Ministerio de Transporte, cuyo objeto consiste en movilizar cosas de un lugar a otro mediante vehículos automotores apropiados. El propietario, poseedor o tenedor del vehículo es quien pone a disposición el equipo con el cual se ejecuta materialmente la operación.

A partir de estos sujetos se configuran dos relaciones económicas distintas. De un lado, la relación entre el generador de la carga y la empresa transportadora, en la cual se pacta el flete. De otro, la relación entre la empresa de transporte y el propietario, poseedor o tenedor del vehículo, respecto de la cual se determina el Valor a Pagar. Esta distinción es relevante para establecer el ámbito de aplicación de los costos eficientes calculados mediante el SICE-TAC.

SICE-TAC – Costos eficientes de operación – Costos mínimos obligatorios – Aplicación de la regulación sectorial en la contratación estatal

Dentro de este régimen se encuentra el Sistema de Información de Costos Eficientes para el Transporte Automotor de Carga (SICE-TAC), herramienta administrada por el Ministerio de Transporte que permite calcular los costos eficientes de una operación de transporte público terrestre automotor de carga, considerando las condiciones particulares de cada movilización. Este sistema facilita la estimación de los costos de acuerdo con variables como el tipo de vehículo, la naturaleza de la carga, el origen y destino del viaje, así como los tiempos de espera, cargue y descargue.

La estructura de los costos de operación se divide en tres categorías principales. En primer lugar, los costos variables, que se generan directamente por la movilización del vehículo e incluyen rubros como combustibles, mantenimiento y reparaciones, llantas, peajes, lubricantes, lavado y engrase, además de imprevistos. En segundo lugar, los costos fijos, que corresponden a gastos en los que incurre el propietario del vehículo independientemente de su operación, tales como salarios y prestaciones de la tripulación, seguros, parqueadero, impuestos y recuperación de capital. Finalmente, se encuentran los otros costos, que dependen de la facturación específica de cada viaje. En esta categoría se incluyen las comisiones y prestaciones, el factor de administración, así como las retenciones tributarias (retefuente y reteICA). De esta manera, el SICE-TAC constituye una herramienta integral que permite identificar y calcular de forma precisa los diferentes componentes que inciden en la operación del transporte automotor de carga, garantizando eficiencia y transparencia en la determinación de los costos.

El artículo 2.2.1.7.6.2 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el artículo 12 del Decreto 1017 de 2025, establece el alcance de estos costos en los siguientes términos: “Los costos eficientes de operación publicados a través del SICE-TAC se consideran costos mínimos de carácter obligatorio en relación con el Valor a Pagar al propietario, poseedor o tenedor del vehículo que realice la movilización de la carga”. De esta manera, aunque las partes conservan la facultad de determinar las condiciones económicas de la operación, dicha autonomía se encuentra limitada por los costos eficientes publicados mediante el SICE-TAC. En particular, el Valor a Pagar acordado entre la empresa transportadora y el propietario, poseedor o tenedor del vehículo no puede ser inferior al costo eficiente aplicable a la respectiva operación.

RIESGOS PREVISIBLES – Identificación – Tipificación – Estimación – Asignación – Variación de los costos eficientes

En este aspecto, resulta pertinente señalar que el análisis de los riesgos previsibles y la definición de su tratamiento deben incorporarse desde la etapa de planeación, tal como se expuso en consideraciones anteriores. La forma, el nivel de detalle y el instrumento en que dicho análisis se documente corresponde a la autonomía de la entidad estatal, siendo suficiente que se refleje en los estudios previos con el alcance y formato que esta determine.

En cuanto a los riesgos asociados a la regulación del transporte de carga, incluidos los derivados de la variación de los costos eficientes publicados mediante el SICE-TAC, no puede afirmarse de manera general que deban ser asumidos siempre por la entidad estatal o por el contratista. Su tipificación, estimación y asignación dependerán de las condiciones específicas de cada proceso de contratación, considerando factores como el objeto contractual, el plazo, el sistema de precios, la forma de pago, la relevancia económica del transporte, las condiciones logísticas y los mecanismos de ajuste previstos.

 En este aspecto, hay que señalar que la aplicación del SICE-TAC en los procesos de contratación implica la identificación de riesgos específicos que deben ser analizados y gestionados por la entidad estatal, tales como, los riesgos derivados de la variación de los costos eficientes publicados por el sistema, los cuales pueden impactar directamente en la estructura económica del contrato, así como los riegos asociados a las condiciones logísticas. En todo caso, el análisis sectorial debe permitir asignar cada riesgo a la parte que se encuentre en mejores condiciones de administrarlo, ya sea la entidad estatal o el contratista. La decisión sobre quién asume el riesgo debe reflejarse en los estudios previos y en la matriz de riesgos, garantizando que existan medidas de mitigación adecuadas.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORIA – Diferencias – Características

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.

SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Seguimiento contractual – Evidencia documental – Informes – Consecuencias del incumplimiento

No obstante, lo anterior no implica que todos estos soportes deban exigirse de manera uniforme en cualquier contrato que involucre la movilización de bienes. Corresponde a cada Entidad Estatal determinar cuáles resultan pertinentes, necesarios y proporcionales, de acuerdo con el contenido del contrato, los riesgos identificados y las condiciones de ejecución. Tampoco existe una periodicidad general para su presentación, pues esta podrá asociarse a los informes de ejecución, las cuentas de cobro, las facturas, los hitos contractuales o la frecuencia de las operaciones de transporte. Tales condiciones deben quedar definidas desde la estructuración del proceso, sin perjuicio de que el supervisor o interventor solicite información adicional cuando advierta hechos que puedan poner en riesgo el cumplimiento del contrato.

Si como resultado de la vigilancia se identifica un posible incumplimiento, el supervisor o interventor debe documentar los hechos, solicitar las explicaciones correspondientes y mantener informada a la Entidad Estatal. Sin embargo, la imposición de multas, la declaratoria de incumplimiento, la efectividad de la cláusula penal o la adopción de otras medidas contractuales corresponde a la entidad, con observancia del procedimiento y de las garantías del debido proceso. Esto se entiende sin perjuicio de que la información sea remitida a las autoridades del sector transporte para que, dentro de sus competencias, determinen la existencia de una infracción al régimen sectorial e impongan las sanciones a que haya lugar.

Este deber de control exige un seguimiento técnico, jurídico y financiero que abarque la revisión periódica de los costos, la verificación de la tipología vehicular utilizada, la comprobación de las condiciones logísticas (tiempos de espera, cargue y descargue) y la identificación de variaciones normativas que puedan impactar la operación. La supervisión debe actuar de manera preventiva, anticipando riesgos como fluctuaciones en los costos eficientes o ajustes regulatorios, y reportando oportunamente cualquier incumplimiento que pueda comprometer la legalidad o la transparencia del contrato que se encuentra en ejecución.

DOCUMENTOS TIPO – Ámbito de aplicación – Ausencia de disposiciones expresas sobre el SICE-TAC

En primer lugar, en torno a los procesos relacionadas con el Sistema de Información de Costos Eficientes para el Transporte Automotor de Carga —SICE-TAC— se señala que los Documentos Tipo actualmente vigentes no contienen disposiciones expresas ni con el régimen de relaciones económicas del servicio público de transporte terrestre automotor de carga. Si bien algunos de estos instrumentos son aplicables a procesos de obra pública, interventoría y consultoría de estudios de ingeniería en los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico e infraestructura social, su obligatoriedad se determina a partir del objeto contractual, la modalidad de selección y el ámbito de aplicación establecido en el acto administrativo que los adopta.

Por tanto, la circunstancia de que un contrato comprenda el transporte de materiales, insumos, equipos o residuos como una actividad necesaria para su ejecución no determina, por sí sola, la aplicación de un Documento Tipo. En esta línea, no existe un Documento Tipo que comprenda, como categoría contractual autónoma, la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga ni todas las familias contractuales relacionadas en la petición.